新一轮国家区域规划背景下的 长江中游城市群与合肥都市圈合作发展
时间：2023-08-08 阅读：228 作者：孔令刚
从发展趋势来看，通过长江经济带的贯通链接，包括合肥都市圈在内的长江三角洲城市群与长江中游城市群将可能发展成为世界级的都市带（Ecumenopolis）。所以合肥都市圈与长江中游城市群在已有的合作基础上，深化跨区域多层次、多形式合作，推动形成相互促进、优势互补、多城市共同协调发展的新格局，应该是合肥都市圈各城市与长江中游城市群各成员的共同愿望和目标。
一、长江中游城市群与合肥都市圈合作发展新背景
2014年9月发布的《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》中，明确安徽作为长江三角洲城市群的一部分。2015年4月出台的《长江中游城市群发展规划》不再将合肥纳入长江中游城市群范围。在2016年6月国家发改委与住房城乡建设部联合发布的《长江三角洲城市群发展规划》中，长江三角洲城市群包括了江浙沪皖范围内的26个城市，并第一次在国家区域战略层面明确提出合肥都市圈概念，并将长江沿岸的芜湖和马鞍山路纳入合肥都市圈。合肥在国家层面的区域规划既是长三角城市群副中心，又属于中部地区板块，东部、中部地区有所重叠，需要处理好板块与城市群发展关系。一方面坚持东向发展，便于承接江苏、上海的产业转移;另一方面，积极响应推动与中部地区共同发展的包括《促进中部地区崛起规划》》在内的政策，是合肥既定并坚持的发展策略。融入长三角一直是安徽在区域战略上的主方向，虽然有媒体曾形容安徽为“东张西望”、“左顾右盼”， 其实合肥并不指望“左右逢源”， 从参与“长江中游城市群”的“中四角”到努力融入长三角，更希望承担更多的承东启西和承上启下责任，强化区域和次区域合作，在更大范围配置各类要素资源，发挥规模经济、聚集经济效应，并在东西联动中推动实现多方共赢的格局。
四大板块区域布局”和“三大战略”背景下的区域板块与城市群协同发展在理论层面研究和实践层面的实施都有待“十三五”期间有实质性的推进，取得预期成果。实施板块与轴带结合的区域发展战略一方面进一步有序推进此前形成的东中西部及东北“四大板块”战略；另一方面，增加“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略，最终形成“四大板块”+“三个支撑带”的战略大布局。具体到以合肥都市圈为链接枢纽的长江中游城市群与长三角城市群，一方面，由于城市群密度增加，相互间将逐步靠拢甚至重叠，整个长江中下游沿岸区域将形成东西近千公里的城市连绵区。另一方面，在新型城镇化发展中，大板块经济发展是区域间城市的共同选择，分享共同区域资源的城市群板块需通过“利益共同体”加强合作，实现各地区差异化发展。
二、新一轮国家战略层面区域规划中的合肥地位
1.新一轮中部崛起规划
促进中部地区全面崛起，是落实“四大板块区域布局”和“三大战略”的重要内容。中部地区连接长三角、珠三角、环渤海、关中、成渝等城市群和经济圈，承东启西，连南贯北，是中国经济版图中的“腰板”，在全国区域发展格局中具有举足轻重的战略地位。中部地区的繁荣发展，事关我国改革开放和现代化建设全局，事关中华民族伟大复兴中国梦的实现。2016年12月，国务院批复国家发改委报送的《促进中部地区崛起“十三五”规划》。根据该批复，中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六省，国土面积102.8万平方公里，占全国陆地国土总面积的10.7%；截至2015年年底人口达到3.65亿人，占全国总人口的26.5%。国务院要求《促进中部地区崛起“十三五”规划》实施要与推进“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略相衔接。从2005到2015年，中部地区经济年均增长11.6%，比全国平均水平高2.1个百分点。经济总量占全国的比重由18.8%提高到20.3%，位居四大板块第二位。《规划》给中部地区提出了“一中心四区”的新战略定位，即全国重要先进制造业中心、全国新型城镇化重点区、全国现代农业发展核心区、全国生态文明建设示范区和全方位开放重要支撑区。并要求“以提高发展质量和效益为中心，以供给侧结构性改革为主线，以全面深化改革为动力，坚持创新驱动发展，加快推动新旧动能转换，加快推进产业结构优化升级，加快打造城乡和区域一体化发展新格局，加快构筑现代基础设施网络，加快培育绿色发展方式，加快提升人民生活水平，推动中部地区综合实力和竞争力再上新台阶，开创全面崛起新局面。”
《促进中部地区崛起“十三五”规划》提出了推进“城市群壮大计划，”“发展壮大长江中游城市群、中原城市群、皖江城市带、山西中部城市群，加大对内对外开放力度，有序承接国际及沿海地区产业转移，加快新型工业化进程，健全功能完备、布局合理的城镇体系，形成经济充满活力、生活品质优良、生态环境优美的新型城市群。编制实施中原城市群规划，适时做好皖江城市带、长江中游城市群规划修编工作，统筹交通基础设施和信息网络布局，加快推进城市群一体化进程。”
建设中心城市，壮大城市群，是新一轮中部崛起规划的核心内容，并明确界定长江中游城市群、中原城市群、皖江城市带和山西中部城市四个城市群范围。按照《促进中部地区崛起“十三五”规划》，支持武汉、郑州建设国家中心城市，强化长沙、合肥、南昌、太原等省会城市地位，增强要素集聚、科技创新和服务功能，提升现代化和国际化水平。2005年，住房和城乡建设部编制得第一轮《全国城镇体系规划》时，首次提出建设国家中心城市概念，试图打破中国传统的直辖市、省会城市、地级市、县级市的城镇体系格局，使“中心城市”成为处于城镇体系最高位置的城镇层级。2010年发布的《全国城镇体系规划纲要(2010-2020年)》中明确提出建设五大(北京、天津、上海、广州、重庆)国家中心城市的规划和定位。中部6大省会城市都曾对国家中心城市的定位表现出期待，武汉、郑州、合肥、长沙四个城市都积极响应，并通过向国家有关部门争取、制定区域发展政策和目标、加大宣传声势等展开竞争。武汉积极争取国家中心城市目标雄伟且努力强劲，郑州、合肥、长沙也都显示了较大的热情，但最终武汉和郑州入选。《促进中部地区崛起“十三五”规划》发布标志着中部地区有关国家中心城市的争夺，终于尘埃落定。相对郑州来说，此次“落选”国家中心城市的的合肥和长沙，在各方面实力并没有明显差距，2015年长沙的GDP还超过郑州1000多亿。
从综合经济指标看，2015年武汉GDP达到10905亿元，长沙GDP为8510亿元，郑州7315亿元，合肥5660亿元，武汉经济总量遥遥领先，几乎是合肥的两倍。从人口规模上看，则顺序依次为武汉、郑州、合肥、长沙。合肥近年来发展势头也很迅猛。从增速看，合肥2015年GDP增速达到10.5%，在四座城市中也处于领先位置。
2.长三角城市群
2016年6月，国家发展改革委和住房城乡建设部联合发布《长江三角洲城市群发展规划》。这个规划把此前国家层面皖江城市带规划范围的安徽省的合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城8个城市全部纳入。《规划》提出“发挥上海龙头带动的核心作用和区域中心城市的辐射带动作用，依托交通运输网络培育形成多级多类发展轴线，推动南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈的同城化发展，强化沿海发展带、沿江发展带、沪宁合杭甬发展带、沪杭金发展带的聚合发展，构建“一核五圈四带”的网络化空间格局”。
《长江三角洲城市群发展规划》与此前颁布的《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》明确和强化了皖江城市带以及合肥都市圈在国家区域发展战略中的重要地位。
一是明确合肥作为长三角城市群副中心地位。在2014年9月颁布的《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》中，提出“长江三角洲城市群要建设以上海为中心，南京、杭州、合肥为副中心”，要求“促进长江三角洲一体化发展，打造具有国际竞争力的世界级城市群。充分发挥上海国际大都市的龙头作用，加快国际金融、航运、贸易中心建设。提升南京、杭州、合肥都市区的国际化水平。”在这个《意见》中第一次明确合肥为长三角世界级城市群副中心。
二是“合肥都市圈”概念第一次出现在国家层面的区域规划中。《长江三角洲城市群发展规划》明确“合肥都市圈包括合肥、芜湖、马鞍山三市”，要求合肥都市圈“发挥在推进长江经济带建设中承东启西的区位优势和创新资源富集优势，加快建设承接产业转移示范区，推动创新链和产业链融合发展，提升合肥辐射带动功能，打造区域增长新引擎。”
三是彰显与强化合肥都市圈门户和枢纽地位。《长江三角洲城市群发展规划》将合肥都市圈范围直接推进到长江边并跨过长江，在江南和江北两个方向上与南京都市圈形成无缝对接。这一方面肯定了合肥都市圈在长江经济带中长江中游城市群与长三角城市群之间承上启下的枢纽地位。作为连接长江中游城市群与长三角城市群，而又属于长三角城市群的合肥都市圈，处于两大长江经济带两大经济区域的结合部和咽喉的空间位置，决定了在整个长江中下游的市场交易，产业分工乃至社会文化交流中承东启西的枢纽作用；另一方面，两轮《促进中部崛起规划》都明确要求“推进皖江城市带融入长三角”，《长江三角洲城市群发展规划》把皖江城市带合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城8个城市全部纳入，既是对两轮《促进中部崛起规划》的呼应和衔接，肯定和强化合肥都市圈在东部与中部地区之间承东启西的门户地位，更是着眼于“四大板块区域布局”和“三大战略”在中部地区与长江经济带的落地。
3.长江中游城市群
长江中游城市群城市群走过了由“中三角”到“中四角”，再回归“中三角”的发展历程（图5）。2013年，由于合肥的加入，由武汉、长沙、南昌构成的长江中游城市群由“中三角”变为由武汉、长沙、南昌和合肥组成的“中四角”，并且自2013年首届长江中游城市群省会城市会商会至2016年，武汉、长沙、南昌、合肥四省会城市先后签署了《武汉共识》、《长沙宣言》、《合肥纲要》和《南昌行动》等协议，达成一系列有远见、可操作的合作共识，在多方面开展了广泛合作，成效显著。
2015年4月，国家发展改革委发布《关于印发长江中游城市群发展规划的通知》以及《长江中游城市群发展规划（2015—2020）》都明确 “长江中游城市群是以武汉城市圈、环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群为主体形成的特大型城市群，国土面积约31.7万平方公里，承东启西、连南接北，是长江经济带三大跨区域城市群支撑之一”。长江中游城市群定位为长江中游城市群正式定位为中国经济发展新增长极、中西部新型城镇化先行区、内陆开放合作示范区何“两型”社会建设引领区。《规划》要求“强化武汉、长沙、南昌的中心城市地位”，标志着长江中游城市群建设正式成为国家战略，也从国家战略层面界定了长江中游城市群的空间范围，合肥也不再纳入长江中游城市群范围。
长江中游城市群东联皖江城市带，西接成渝城市群，承东启西、连南接北，是长江经济带的重要组成部分，也是实施促进中部地区崛起战略、全方位深化改革开放和推进新型城镇化的重点区域，在我国区域发展格局中占有重要地位。
在《长江中游城市群发展规划（2015—2020）》中第三章“城乡统筹发展”第三节“促进省际毗邻城市组团发展”中提出“打破行政区划限制，支持长江中游城市群与安徽省若干基础条件好、联系比较紧密的省际毗邻城市合作发展，加强规划统筹和产业协作，促进基础设施联网、公共服务对接，建成长江中游城市群一体化发展先行区和示范区。”其中有关“黄冈—安庆—六安”关系，要求“共同推进大别山革命老区建设，探索扶贫攻坚与生态环境保护共赢机制，加强重大项目和基础设施对接，统筹开发利用红色旅游与生态旅游资源，协同提升特色产业发展水平，探索建立大别山旅游和特色产业协作区。” 关于“九江—安庆—池州—景德镇”，要求“加快过江通道等交通基础设施建设，发挥产业基础、旅游资源等优势，合力承接长三角等沿海地区产业转移，共同打造承接产业转移集中区和全国知名旅游目的地。”而安徽的安庆、六安和池州三市又属于国家区域战略层面的以合肥为核心的皖江城市带承接产业示范区的规划范围。
城市群是既是由众多城市在特定区域范围共同组成的，具有紧密经济社会联系的城市集合体，又是由行政区、经济区、城市群、流域、都市圈等不同主体构成的不同性质的混合体。从区域联动发展的角度，长江中游城市群与合肥都市圈、皖江城市带需要在新的背景下，进一步拓展合作领域，创新合作形式，提升合作层次。在2015年2月召开的主题为“新常态下加速长江中游城市群一体化发展”武汉、长沙、南昌、合肥四省会城市党政一把手会议上，时任安徽省委常委、合肥市委书记吴存荣提出合肥参建两大城市群，合肥市建设长三角世界级城市群副中心，与打造长江中游城市群，是相辅相成、互促共进的关系。一方面，可以更好地发挥承东启西、左右逢源、连南接北的优势；另一方面，可以借力东部、携手中部，拉高标杆、见贤思齐，实现更好、更快发展。
4.皖江城市带与合肥都市圈
在两轮《促进中部崛起规划》中，与安徽和合肥有关的内容都没有出现“合肥经济圈”或者“合肥都市圈”的概念，都是以“皖江城市带”提法出现。在《促进中部崛起规划（2010-2015）》中要求“进一步提升合肥、芜湖、安庆区域中心城市的综合功能，推动沿江城市跨江合作和联动发展，加快形成产业密集区。加强沿江地区交通基础设施建设，优化整合岸线资源，促进形成对接长三角、连通中西部的快速便捷的立体交通网络。积极参与泛长三角区域发展分工，加强与长三角地区在基础设施建设、产业布局、市场体系建设、生态环境保护、体制机制创新等领域的对接和合作，将皖江城市带建设成为重要的现代制造业基地和承接产业转移示范区。”而在《促进中部崛起“十三五”规划》中要求皖江城市带“加快融入长三角城市群，进一步承接产业转移，建设产业实力雄厚、资源利用集约、生态环境优美、人民生活富裕、全面协调可持续发展的示范区。”相比前一轮规划，更加明确的要求皖江城市带加快融入长三角城市群。
2010年1月，国务院批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》，皖江城市带是实施促进中部地区崛起战略的重点开发区域，是长三角地区的重要组成部分，是东部沿海地区产业向中西部地区转移和辐射最接近的地区之一。2016年10月安徽省人民政府印发《皖江城市带承接产业转移示范区规划（修订）》，示范区规划范围为安徽省长江流域，包括合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、池州、滁州、宣城八市全境和六安市金安区、舒城县，共58个县（市、区），辐射安徽全省，联接 “沪苏浙”。 从产业协作的角度看，皖江城市带东向正面接壤苏南浙北“长三角”核心区域，有承接产业转移的天然优势，在未来日益频繁的区域产业互动中有更大选择空间，有能力成为未来城市集群产业协同中激活全局的关键角色。2015年年末皖江城市带承接产业转移示范区户籍总人口3105万人，地区生产总值14953亿元，分别占安徽省的45%和68%。规划提出，密切与中西部地区合作，全面融入长三角，发挥省会城市会商机制作用，全面深化示范区与长江中游城市群的协同发展。
另一方面，在安徽省内，2006年安徽省政府提出建设省会经济圈，2008年又明确提出合肥经济圈概念。2008年5月，安徽省政府颁布实施《安徽省会经济圈发展规划纲要（2007-2015年）》。到2014年的10年间，基于经济圈成员城市的共同努力，在会商机制、规划编制、基础设施共建、产业分工合作、联合招商引资、市场一体化、生态环境保护、旅游资源开发、科教资源共享、干部人才交流等方面，都取得了很大成效，经济实力大为增强，社会发展明显加快，成员城市之间的联系更加密切，核心城市合肥成长为长三角城市群的副中心，带动经济圈向都市圈战略升级，2015年安徽省编制发布了《合肥都市圈中长期发展规划（2016—2025年）》，合肥都市圈包括合肥、淮南、六安、滁州、桐城五市，2015年总面积4.68万平方公里，总人口2194.8万人，地区生产总值9107.1亿元，分别占全省的33.5%、36.1%和41.4%，在安徽省经济社会发展中具有重要战略功能。
2016年6月国家发改委与住房城乡建设部联合发布《长江三角洲城市群发展规划》中，长江三角洲城市群包括了江浙沪皖范围内的26个城市，并第一次在国家区域战略层面明确提出合肥都市圈概念，并将长江沿岸的芜湖和马鞍山路纳入合肥都市圈。2017年2月，安徽启动基于《长江三角洲城市群发展规划》的新一轮《合肥都市圈中长期发展规划（2016—2025年）》修编。国家层面的合肥都市圈包括合肥、淮南、六安、滁州、桐城、芜湖和马鞍山7市，2015年总面积5.66万平方公里，常住人口2656.9万人，地区生产总值12933.3亿元，分别占全省的40.4%、43.2%和58.7%，人均地区生产总值48678元,是全省平均水平的1.35倍。合肥都市圈规划以合肥市区为主核心、芜湖市区为次核心，点轴线面结合，构建“一主一副五极七带多点”的空间布局。战略定位为长三角城市群的新兴都市圈、长江经济带创新驱动重要集聚区、全国重要的现代产业基地和内陆地区对外开放新高地。
合肥都市圈核心城市合肥国家层面定位为长三角世界级城市群的副中心，江城芜湖也成为长江经济带的区域性枢纽，带动芜湖与马鞍山两市同城化发展的战略升级，芜湖、马鞍山和滁州一直是南京都市圈的成员城市。合肥都市圈东与长三角世界级城市群的沪宁合发展主轴相融,并与长三角城市群南京都市圈无缝联接，西与长江中游城市群相邻，都是长江经济带的组成部份，与长江下游城市在新形势的合作发展将更加密切、层次更高、领域更广，不仅开拓了安徽东向发展的新空间，更推动合肥都市圈成为连接长江下游城市与长江中游城市的门户和枢纽，不仅在安徽全省经济社会发展中具有重要战略功能，在国家“一带一路”和长江经济带战略新格局中也具有重要地位。
三、深化基于板块与“群带”建设的合肥都市圈与长江中游城市群合作发展
2014年9月，《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》发布，时隔两年后的2016年9月《长江经济带发展规划纲要》正式印发。坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护，不搞大开发，以长江三角洲城市群、长江中游城市群、成渝城市群为主体，发挥辐射带动作用，打造长江经济带三大增长极，促进长江经济带上中下游协调发展打造长江黄金水道，是“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略中主要组成部分。都市圈与城市经济圈是城市群的基础，而沿江城市群又是长江经济带的基础。新时期要充分发挥横跨东中西、连接南北方的长江经济带作为重要轴带的辐射带动作用，提升轴带对统筹区域发展的引领 作用，充分发挥一级轴带的核心作用，辐射带动周边地区形成二级开发轴带和复合开发轴带，延伸形成汉江经济带、湘江经济带、赣江经济带等二级开发轴带，形成我国东中西开发的主轴带。因此，在新背景下，既要立足于中部板块，塑造区域竞争新优势，更要立足于共同推进长江经济带建设，深化合肥都市圈与长江中游城市群的合作发展。
一是强化基于区域板块的合作发展
在《促进中崛起规划（2010-2015）》中，提出中部地区要“加快沿长江经济带发展。加强中部沿江地区与长三角和长江上游地区的联系，发挥长江水运优势，加快沿江铁路和高速公路建设，构建综合运输体系，提高物流集散能力。以武汉为中心，依托黄金水道，壮大宜昌、荆州、岳阳、鄂州、黄冈、黄石、九江等沿江城市综合经济实力，打造产业集聚走廊。加快马鞍山、芜湖、铜陵、池州、安庆融入长三角地区进程。”在《促进中部崛起“十三五”规划》，也明确要求中部地区要“加快融入重大国家战略，全面参与长江经济带发展，加强与长江上下游省份的协调联动，积极开展生态环境联防联控，统筹利用沿江岸线资源，合作建设沿江综合交通体系，整合沿江沿河港口和航运资源，深化区域通关一体化，强化中部地区崛起对长江经济带发展的支撑作用。”
二是深化基于城市群间的联动发展
《长江中游城市群发展规划》提出“共建长江经济带。依托长江黄金水道，加强与长三角、成渝城市群等协作联动，发挥承上启下、通江达海的关键作用，推动上中下游协调发展、沿海沿江沿边全面开放，共同构建长江经济带发展新格局。进一步密切与上海、重庆航运中心和沿江主要港口的联系，建立沿线港口合作机制，促进长江港口联动发展，高起点、高水平推动综合交通运输体系建设。”
《长江三角洲城市群发展规划》提出，长三角城市群处于东亚地理中心和西太平洋的东亚航线要冲，是“一带一路”与长江经济带的重要交汇地带，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中具有举足轻重的战略地位。因此，提升长三角城市群，对促进我国经济增长和市场空间由东向西、由南向北梯次拓展，推动人口经济布局更加合理、区域发展更加协调，发挥长三角城市群在长江经济带建设的引领作用，推动长江经济带创新发展意义重大。
《皖江城市带承接产业转移示范区规划（修订）》提出“立足安徽，依托皖江，融入长三角，连接中西部，积极承接产业转移，不断探索科学发展新途径，努力构建区域分工合作、互动发展新格局，加快建设长江经济带发展的战略支点和引领中部地区崛起的重要增长极。”因此，皖江城市带要打造长江经济带生态文明建设的安徽样板，共抓大保护、不搞大开发，坚持可持续发展，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，积极融入长江经济带发展和“一带一路”建设，发挥与长江中游城市群各成员省会城市会商机制作用，广泛开展全方位、多层次、宽领域区域合作，统筹处理好产业承接发展与生态环境保护的关系，全面深化示范区与长江中游城市群的协同发展。
三是创新合肥都市圈与长江中游城市群合作发展路径
《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》和《长江经济带发展规划纲要》开创了通过区域规划优化有落差地区的生产力和空间布局的新战略，是一个“板块”与“圈带”结合，推动多点支撑布局，通过叠加开发、立体开发和多维度开发的组合推进，形成全局性和整体性发展格局的“组合拳发展战略”。合肥都市圈在拉近差距，缝合落差等方面可以发挥特殊的作用。
不管是城市群还是经济圈，跨区域行政区间进行资源配置、协同发展是根本。因此总体上来看，基于板块与“群带”建设，合肥都市圈与长江中游城市群合作发展要打破行政分割和市场壁垒，推动经济要素有序自由流动、资源高效配置、市场统一融合，促进区域经济协同发展，推动市场体系统一开放、基础设施共建共享、公共服务统筹协调、生态环境联防共治。以共建共享为原则，在领域上实现由经济合作向全面合作的拓展，在运作上实现由事务性合作向制度性安排的对接，在空间上实现由局部性统筹向整体性谋划的深化，在主体上实现由政府间的单一合作向政府、企业、社会组织多元合作的联动，在动力上实现由行政推动为主向市场机制引导为主的转换，在成果上实现由合作互惠向联动共享的延伸，通过规划共绘、交通共联、产业共兴、市场共构、环境共育、品牌共推、机制共建、社会共享等途径，共同推进板块与“群带”建设，促进区域共同发展、居民共同富裕，创新板块与“群带”建设联动发展的新模式，共同推动长江黄金水道产生黄金效益。
（作者系安徽省社科院城乡经济所所长、研究员）