2016年5月30日, 国务院批准的《长三角城市群发展规划》,把长三角城市群的范围由原来仅在沪苏浙的16个城市调整扩大到包括安徽中部地区8市在内的26个城市,并且提出,扩容后的长三角城市群要建设具有竞争力的世界级城市群,成为具有活力的资源配置中心、具有全球影响力的创新高地、全球重要的现代航运和先进制造业中心、亚太地区重要的国际门户、全国新一轮改革开放排头兵和美丽中国建设示范区。实现这些战略目标和战略定位,意味着扩容后的长三角城市群必须推进战略升级。但战略升级的方向是什么,走什么样的路径,还没有统一的认识,是当前长三角城市群建设需要搞清楚的重大问题。本文认为, 长三角城市群战略升级向是一体化、同城化、国际化,“三化”含义不同,又相互联系、逐一深进; “十三五”期间, 长三角城市群各成员城市要通过深化区域合作推进战略升级,在新的形势下,区域合作也要不断拓展,才能加快推进扩容后的长三角城市群向 “三化”升级。

一、加快长三角城市群一体化的战略升级

区域一体化是相邻地区为获得最大利益而组合成一个经济社会综合体,在区域间存在差异的客观条件下,经济社会发展联系逐步加深、公共政策逐步趋同的区域发展现象。城市群是一种高级形态的经济社会综合作体, 区域一体化是城市群存在和发展的基础,也是扩容后的长三角城市群建设具有竞争力的世界级城市群。长三角城市群的组合最早是1996年成立的长三角城市经济协调会,由长三角核心地区的16个城市组成,这个协调会一成立,就以推进区域一体化为发展主线,20年来取得了很大进展。如今,长三角城市群扩容到包括安徽中部、江苏中部、浙江西部的26个城市, 区域差异凸显了, 区域差距扩大了。在这种情况下,为建设具有竞争力的世界级城市群,扩容后长三角城市群的第一个战略升级,就是推进区域一体化的战略升级。

首先,因为长三角城市群拉高了标杆,所以要推进区域一体化的战略升级。扩容后长三角城市群,是要建设具有竞争力的世界级城市群,而区域一体化的发展程度,是城市群竞争力的基础和条件,世界级城市群应该具有全球竞争力,区域一体化也应该达到全球最高水平。尽管长三角城市群己有20年的发展历史,围绕区域一体化已进行了20年的探索,从国内标准看,区域一体化已达到了很高水平,但用世界级城市群的标准来衡量,长三角城市群的区域一体化还有很大差距。分析区域一体化的发展水平有两个基本视角:一是区域间经济社会发展联系的视角,核心是区域间存在客观差异的条件下,产业分工与协作的发展程度,集中体现为产业发展的趋异性;二是区域间公共政策相关程度的视角,核心是政府对推进区域一体化的态度和行为,集中体现为政府之间公共政策的趋同性。从这两个视角看,世界级城市群内的不同城市之间,大多具有产业发展趋异性和公共政策趋同性的特征,但如今的长三角城市群,却是产业发展的趋同性大于趋异性,而公共政策的趋异性则大于趋同性。针对这两个方面存在的问题, 拉高了标杆的长三角城市群,区域一体化的标准提升了,迫切需要推进区域一体化的战略升级。

其次,因为长三角城市群扩大了空间范围,所以要推进区域一体化的战略升级。过去的长三角城市群,空间范围仅仅是长江三角洲核心地区的16个城市,这里是我国经济最发达的“第一方阵”地区,也是区域一体化程度最高的地区,如今范围扩大到安徽中部、江苏中部、浙江西部的26个城市,特别是安徽中部8个城市的融入,虽扩大了长三角城市群的发展空间,有利于长三角城市群建成世界级城市群,但是,由于安徽8市当前仍是我国经济的“第二方阵”,在国家区域发展总体战略中属于欠发达的中部地区,与“第一方阵”的长三角城市群核心地区有很大的差距,这样,扩容后的长三角城市群区域差异凸显了, 区域差距扩大了,尽管安徽8市也很早就积极融入长三角城市群,但与长三角城市群核心地区的区域一体化融合程度还很低,这就在总体上降低了长三角城市群的区域一体化发展水平。鉴于这种情况,即使长三角城市群没有拉高标杆,扩容后的长三角城市群也要推进区域一体化的战略升级,何况拉高了标杆,要把长三角城市群要建设具有竞争力的世界级城市群, 推进区域一体化的战略升级也就既重要而紧迫。

第三,因为区域一体化是不断升级的动态发展过程,在技术进步加快和改革开放深化的背景下,长三角城市群的区域一体化必须战略升级。一方而,从产业发展层面看,区域一体化的另一种解释就是产业的分工与协作, 产业分工协作的程度决定了区域一体化的实现程度。产业经济学认为,产业分工有垂直分工和水平分工两种类型,但是,在技术进步加快和互联网广泛运用的新形势下,又出现了第三种分工类型，即虚拟分工,这是一种用信息化手段使产业链、价值链、市场链和空间链深度融合的更高形态的产业分工,将会带动产业一体化的战略升级,重塑产业一体化的新格局。长三角城市群是我国技术密度最高、技术进步最快的地区,在进入信息化、工业4.0和高速交通时代,产业的垂直分工和水平分工正在向虚拟分工延深,适应这一发展趋势, 长三角城市群的区域一体化必须进行战略升级。另一方面,我国改革开放的深化将会进一步扫除区域一体化的发展障碍,长三角城市群作为全国新一轮改革开放的排头兵和美丽中国建设的示范区,更有条件和能力扫除这些障碍,长三角城市群改革开放深化的不仅从产业分工方面推进产业一体化的深化,还会推进将区域一体化向社会、文化等其他领域延伸,政府之间会逐步形成趋同性的区域公共政策,长三角城市群才可能建成具有活力的资源配置中心和具有全球影响力的创新高地。因此,建设具有竞争力的世界级城市群, 扩容后的长三角城市群必须而且有能力推进区域一体化的战略升级。

二、推进长三角城市群同城化的战略升级

同城化的含义是,在高速公路、高速铁路和城际轨道交通快速发展的条件下,相邻城市间的通达性空前提高,普遍出现了同城效应,人们的通勤空间也由一个城市扩大到相邻城市,居民在不同城市间的工作和生活,如处在同一个城市那样很便捷;企业在不同城市间的要素配置和分工合作,如处在同一个城市那样有效率。同城化概念在世界上是由中国在改革开放发展中首先提出来的,并已成为城市群的发展方向。因为城市群相邻城市的集群,在一个城市群, 居民在不同城市间工作和生活愈具便捷性,企业在不同城市间要素配置和分工合作愈具效率性,这个城市群就愈具竞争力。可以说, 城市群的同城化程度,是城市群提升竞争力的基础和条件,世界级城市群应该具有全球竞争力,同城化也应该达到全球最高水平。长三角城市群的同城化也在逐步形成,扩容前的长三角城市群同城化程度相对较高,但扩容后,长三角城市群的同城化程度在总体上明显降低了。针对这种情况,为建设具有竞争力的世界级城市群,扩容后长三角城市群的第二个战略升级,应是推进同城化的战略升级。

根据同城化的内涵和长三角城市群战略升级的需要,长三角城市群同城化的战略升级应突出两个重点:一是基础设施同城化，二是社会管理同步化,前者是长三角城市群同城化战略升级的必要条件,后者长三角城市群是同城化战略升级的充分条件。

在基础设施同城化方面,长三角城市群早在扩容之前,各相邻城市在航空、公路、铁路、水运、通信等重大基础设施建设方面都不同程度地实现了合理对接,核心城市、副中心城市和区域性中心城市都形成了“1小时通勤圈”,相邻城市间的同城效应也逐渐增强。下一步, 长三角城市群在基础设施同城化方面的战略升级应突出两个重点:一是加快构建以轨道交通为主的综合交通运输网络,二是构建泛在普惠的信息网络。在综合交通运输网络建设方面,应树立交通设施先进化、交通布局网络化、交通建设人性化的理念,畅通主动脉,完善内循环，丰富毛细管，在城市群全域范围,突出核心城市--副中心城市—次区域中心城市—中小城市一小城镇之间的城际交通网络建设,提高核心城市和中心城市对区域综合交通运输的辐射力,尽快实现对5万人口以上城镇的全覆盖;在南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈和宁波都市圈内,突出都市圈立体化、綠色化的交通网络建设,畅通对外交通运输通道,提高运输服务能力和水平,进一步推进交通服务同城化。在泛在普惠的信息网络建设方面,应以建设智慧城市群为目标,推进信息资源的互联互通、高效利用、资源共享，形成以核心城市--副中心城市—次区域中心城市为中心，连通城市群各城市信息网络互联互通的数字化、宽带化、综合化的信息基础设施网络,实现高速网络到行政村的全覆盖,为推进长三角城市群同城化的战略升级提供泛在、高效、优质、普惠的信息网络支撑。

与基础设施同城化建设相比,长三角城市群在社会管理同步化建设方面依然是不容忽视的“短板”。1996年以来,扩容前的长三角城市群各成员城市在科技、教育、就业、医疗卫生、社会保障、环境保护等方面积极开展合作共建,推进了城市群市场一体化建设和资本、技术、劳动力等要素的同城化流动,某些领域在一定程度上实现了社会管理的同步化建设。长三角城市群扩容后,一方面,应将那些实施有效、相对成熟的社会管理同步化经验向城市群全域复制、推广;另一方面,为推进同城化的战略升级,还应开拓社会管理同步化建设领域,提升社会管理同步化建设水平。如为扩大居民工作和生活同城化范围,应以基本公共服务均等化为重点,积极探索城市群社会保障一体化,又如针对长三角城市群老龄化程度比较高的情况,应运用信息化手段提高养老保险待遇资格协助认证效率,为异地居住老人享受养老保险待遇提供便利。还如为提升企业在城市间分工合作的同城化水平,应以推进城市群要素市场一体化为重点,积极探索建设长三角城市群产权交易同共市场、一体化金融市场、互联互通劳务市场、多层次的技术市场等,提升企业要素配置的同城化效益。此外,还应加强生态环境保护与修复的紧密型合作,加大区域大气污染联防联控、建立和完善地区间横向生态保护补偿机制等,为推进长三角城市群同城化的战略升级提供良好的社会管理条件。

三、提升长三角城市群国际化的战略升级

城市群的国际化是指人口、资本、商品、技术、信息乃至文化诸要素跨国界的相互往来与交流活动不断增加,城市群的吸引力、辐射力、影响力不断向国外扩展的过程。城市群的国际化是在城市国际化的基础上形成的。就中外城市国际化的演变经验看, 城市国际化大体包括四个方面:一是贸易国际化,具有较高的外贸依存度,对国际市场有一定的控制力和较强抗风险能力;二是产业国际化,有一部分产业己深度融入世界产业体系,一些企业的技术、标准、品牌己占据世界产业高地;三是经济成份国际化,国际资本在本地投资中占有一定的比例,境外投资收益占国民收入的比例已达到较高水平;四是区域经济管理体制国际化,按国际规则行事,对外开放程度高。对照上述四个方面的国际化要求,长三角城市群26个城市的国际化程度差距很大, 核心城市上海虽然国际化程度最高,但按照全球顶级城市标准相衡量,也有很大差距,其他等级的城市,特别是与上海较远的安徽8市的国际化程度则更低。针对这种情况, 为建设具有竞争力的世界级城市群,扩容后长三角城市群的第三个战略升级,应是推进国际化的战略升级。

根据城市群国际化的发展趋向和长三角城市群的基础条件, 推进长三角城市群国际化的战略升级,应突出四个重点:

第一、着力培育一批本土化、有竞爭力的的经营国际化公司,形成一支浩浩荡荡国际化经营大军。支持优势企业“走出去”,通过直接投资、参股收购等方式跨国界扩张发展,深度融入世界经济体系。特别要利用亚洲基础设施开发机遇,向“一带一路”发展中国家和地区探索投资机会，开辟产能输出、技术输出的国际化经营,打造“国际资本、新兴市场、中国制造、长三角品牌”新格局。以优势产业集群的核心企业为重点，培育一批总部植根长三角城市群的资本输出型跨国公司。

第二、推进开发区向国际化转型升级,打造成为长三角城市群经济国际化的“航空母舰”。长三角城市群的各类省级以上开发区特别是国家级开发区较多,这些开发区产业基础好、技术能力强,对区域经济的带动力量大,要按照产业国际化、贸易国际化、经济成份国际化、经济管理体制国际化的要求, 努力推进各类开发区向国际化转型升级,把每个开发区特别是国家级开发区都打造成为长三角城市群经济国际化的“航空母舰”,充分发挥这些开发区的辐射和带动作用,推进长三角城市群经济国际化的战略升级。

第三、高标准建设各类对外开放平台,加快营造国际化的商事环境。长三角城市群对外开放平台的数量较多,但却存在着功能弱、分布散、作用发挥不够等问题,应以提升城市群国际化水平为主线, 从功能、政策、管理三个方面入手,高标准建设各类对外开放平台,近期应加快各类海关特殊监管区向保税区的转型升级,加快中国﹙上海﹚自由贸易区经验的复制、推广步伐,邦助更多企业更好地参与国际市场竞争。此外,要积极探索实行准入前国民待遇加负面清单管理模式,加快营造国际化的商事环境,在对外贸易和引进外资、外技等方面实现更高水平的法法化、国际化、便利化,不断完善国际化的服务体系建设, 提高国际化的服务水平。

第四、探索建设一批国际化社区。随着海外资本、技术人员的大量入境和移民的涌入,长三角城市群的核心城市、副中心城市、次区域中心城市乃至一些中小城市,有必要建设一批适应他们居住的国际化社区。这些国际化社区作为来自不同国家、不同文化背景人们的社会生活共同体,应该按国际标建设和管理,有中西交汇的建筑形态,有完备的公共服务设施,有融合亲和的社区文化。以这些国际化社区为平台,吸引更多的海外资本、技术人员的进入,提升长三角城市群的国际化水平。

四、开拓区域合作思路推进长三角城市群的战略升级

城市群作为相邻城市的集群,不具有行政管理权能，战略升级只能走区域合作之路。长三角城市群向一体化、同城化、国际化的战略升级,是“十三五”期间乃至一个较长时期的一项战略性工程。必须树立创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念, 城市群各成员城市应加强联合,以共建共享为原则,以区域合作为路径,构建有活力的区域合作机制,推进长三角城市群的战略升级。

自1996年长三角城市群组合以来, 各成员城市走的就是区域合作之路,通过20年来的探索，初步构建了具有自身特色的合作协调机制,合作共建效果虽然明显,但也存在着合作面不够广、合作度不够深、合作机制不够完善等缺陷。为推进长三角城市群向具有竞争力世界级城市群的战略升级,区域合作也必须开拓思路、走向升级。总结长三角城市群过去20年合作共建的实践经验,在“十三五”期间,应从以下六个方面开拓区域合作思路,推进区域合作升级:

一是在合作领域上,推进经济合作向全面合作的拓展。在前20年, 长三角城市群的区域合作主要是在经济领域的合作,如今不同了,因为要建设具有竞争力的世界级城市群,并且要成为具有活力的资源配置中心、具有全球影响力的创新高地、全球重要的现代航运和先进制造业中心、亚太地区重要的国际门户、全国新一轮改革开放排头兵和美丽中国建设示范区,区域合作也应向全面合作拓展,包括拓展在科技、教育、文化、卫生、公共服务、生态环境、社会发展等方面的区域合作。

二是在合作运作上,推进由事务性合作向制度性安排的升级。区域合作是一个不断发展的过程,需要在实践中探索、丰富和深化,在过去的20年,长三角城市群的区域合作处于探索阶段,大多只是事务性的合作,很多合作事项只是就事论,还没有上升到制度性安排下的区域合作,尽管有广度,但却缺乏深度,限制了合作效果的最大化。如今, 长三角城市群的区域合作己进入成熟期,而成熟的区域合作,应该抛弃就事论事,努力构建制度性安排下的区域合作体制。在近期,关键是推进由事务性合作向制度性安排的升级,转变合作运作方式,拓展区域合作深度。

三是在合作空间上,推进由局部性统筹向整体性谋划的深扩。1996年长以来, 长三角城市群的区域合作在内容上主要是经济合作,在空间上只能是局部性的统筹,难免会有局限性,如今,扩容后的长三角城市群区域合作由经济合作向全面合作拓展,而全面合作不仅是内容上的增加,还应有空间上的拓展,尤其是要带动边远地区也融入城市群的一体化格局,区域合作就更要向整体性谋划深扩,推进城市群全域迈向一体化的战略升级。

四是在合作主体上,推进由政府间的单一合作向政府、企业、社会组织多元合作的联动。政府、企业和社会组织是区域合作的三大主体, 政府是区域合作的行政主体和发动者、组织者,为区域合作中搭建各种平台;企业在是区域合作的市场主体,是区域合作项目的呼应者、投资者和建设者,决定着区域合作的成败;社会组织包括行业协会、商会等中介组织则是介之于政府与企业之间的第二合作平台,在区域合作中具有政府与企业不可替代的作用。长三角城市群过去20年的区域合作,政府的主体作用最为突出,企业次之,社会组织的作用发挥不够,形成政府间单一合作的局面。如今,这种情况应加以改进,积极构建政府、企业、社会组织多元合作的联动格局。

五是在合作动力上,推进由行政推动为主向市场机制引导为主的转换。在过去的20年,由于政府在区域合作的主体作用最为突出,市场机制的作用不够凸显,客观上形成了行政推动为主的合作动力,很难适应新常态下区域合作的深度发展。如今要建设具有竞争力的世界级城市群,区域合作应加强市场机制的培育,特别是随着政府、企业、社会组织多元合作主体联动合作格局的形成,会显著推进合作动力的转换,形成以市场机制引导为主的更具活力的区域合作机制。

六是在合作成果上,推进由合作互惠向联动共享的延伸。合作者得到互惠,这是正确的,但还是不够的,因为长三角城市群区域合作的目的是推进向一体化、同城化、国际化的战略升级,这样,“水涨船高”, 长三角城市群发展了,所有市场主体都能获得发展机会，全体居民福祉都可以得到提高,区域合作成果就不仅仅是合作者们分享,而是城市群所有居民和企业的共享,这也是贯彻党的十八届五中全会提出的共享发展理念的要求,体现中国特色社会主义的本质特征。因此,作为推进长三角城市群一体化、同城化、国际化战略升级路径的区域合作,也应该体现共享发展理论,在合作成果上推进由合作互惠向联动共享的延伸,使所有参与一体化、同城化、国际化战略升级的个人与单位,都能分享区域合作和战略升级的成果。而要落实区域合作成果的联动共享, 城市群各成员城市党委、政府还有大量的工作要做。

可以预见,在“十三五”乃至今后一个较长的时期, 长三角城市群通过上述六个方面开拓区域合作思路,可以显著提高区域合作效果,全面推进城市群都向一体化、同城化、国际化的战略升级,逐步形成一体化程度较高的空间结构，同城化程度较高的城镇体系，国际化程度较高的中心城市，公共服务均等化程度较高的城乡一体化发展新格局,成为具有竞争力的世界级城市群,也会有强大的经济、科技实力带动全国的发展。

（作者系安徽省发展战略研究会会长）

主要参考文献:

1.《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》国发﹝2014﹞39号文件,2014年9月27日。

2.《长三角城市群发展规划》,见新华网,2016年5月30日

3. 程必定:《从区域视角重思城市化》,经济科学出版社,2011年。