党的十八大以来，我国着力实施农村精准扶贫战略，农村扶贫开发进入领导重视程度最高、各级推动力度最大、投入财政资金最多、脱贫效果最为显著的新阶段。按照我国“十三五”规划，到2020年，现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县要全部摘帽，解决区域性整体贫困。按照安徽省脱贫攻坚“十三五”规划，到2020年，确保308.8万贫困人口全部脱贫，3000个扶贫开发重点村全部退出重点村行列，31个扶贫开发工作重点县全部摘帽。

综合考虑我省农村贫困状况和正在推进的扶贫措施，我省从2015年到2020年实现现行标准下308.8万人口脱贫的目标是能够如期实现的，贫困县全部脱帽也不困难。现在的问题是，农村扶贫开发实现“双脱”目标后，农村扶贫工作将面临什么样的新局面，有什么样的新任务，要采取什么样的新举措，是必须超前思考和研究的重大战略和政策问题。

一、扶贫济困是党和政府一以贯之的执政行为

回顾我国的农村扶贫工作，大体经历了这样几个阶段：

一是集体互助式扶贫。建国之初，一是通过组织农民集体生产以强带弱，以富帮穷，在发展生产中促进共同富裕。二是实行“五保”制度，由集体把完全失去劳动能力和家庭抚养条件的鳏、寡、孤、独、残等贫困人口的基本生活需要包下来。三是实行农村合作医疗制度，基本解决全部农民初级医疗需求。大力开展农村扫盲教育、业余教育和半耕（工）半读，实行农村中小学助学金制度，迅速提高农村文化教育水平。四是建立由农民入股的农村信用合作社、农村供销合作社等农村金融流通服务体系，发展农民互助互济式公共服务。

二是政府救济式扶贫。在遭遇严重自然灾害的情况下，或者在冬令春荒时节，由各级政府组织生活救济，向困难群众送粮油、送衣被等生活用品，帮助生活困难群众暂时渡过难关。有据可查的资料表明，从1953年开始，安徽省就由政府安排专项资金救济农村因灾困难人口，1954年救济67.78万人次，1956年救济58.4万人次，1962年救济361.88万人次，1963年救济124.1万人次，1979年救济319.15万人次。这种救济是临时性、局部性的，而不是常规性和全覆盖的。

随着农村贫困问题日益受到各级党委和政府重视，扶贫工作覆盖面进一步扩大，扶贫方式由单纯救济向减轻农民负担拓展。1981年，全省有1209个公社开展扶贫工作，占全省公社总数的35.48%。1983年，全省有74个县（市）、3172个公社开展扶贫工作，占全省公社总数的93.35%，累计扶贫人口达100万人。1985年，省政府根据中共中央、国务院《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，对金寨、霍山、岳西、太湖、潜山及沿淮行蓄洪区的最贫困乡，免征农业税3-5年，其余贫困乡免征1-2年，贫困户减免当年农业税；对贫困户承担的义务工、各项集体提留、在乡村的欠款及治病医疗费、家禽家畜防疫治疗费、学生学杂费给予一定减免,1981年到1989年，全省各项减免共5390.44万元。

三是以革命老区、山库区为重点的开发式扶贫。1986年，国务院颁发了《关于加快贫困地区经济开发工作的通知》，中央安排的全国财政扶贫资金从1984年的10亿元增加到每年19亿元。金寨、岳西、霍山、霍邱、六安、寿县、潜山、太湖、颖上、阜南等10个县列为国家重点贫困县。临泉、枞阳、凤台、绩溪、郎溪、泾县、歙县等7个县和舒城、桐城、宿松、庐江、泗县、定远、来安、黟县分别被省政府批准为省定贫困县及省定插花贫困县。1994年，国务院决定实施《国家“八七”扶贫攻坚计划》，即从1994年开始到2000年，集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用7年左右的时间，基本解决全国农村8000万贫困人口的温饱问题。

按照国家“八七”扶贫攻坚计划，安徽省结合实际，提出了山库区扶贫攻坚计划。分布在大别山区和皖南山区的26个山区半山区县，1998年底共有56.8万贫困人口，占全省贫困人口的42%，其中处于深山区、库区的贫困人口有40万人，集中分布在岳西县、金寨县、太湖县、潜山县、宿松县、霍山县、六安市、舒城县、绩溪县、泾县、歙县、石台县、黄山区等13个县区。

“八七”扶贫攻坚期间，中央在安徽累计投入财政扶贫资金51.27亿元，加上省市财政配套20亿元，总共投入76.92亿元财政扶贫资金。到2000年，全省农村贫困人口由1993年的360万人减少到126万人，其中17个国定贫困县由原来的近300万人减少到不到100万人，贫困发生率由原来的8.5%下降到2.6%。

四是有计划大规模长期性开发式扶贫。从2000年开始，国家颁布《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》，开始实施长期扶贫开发规划,加大了扶贫开发投入力度，明确了实施开发式扶贫的方针，推进了党政机关定点扶贫和东西部地区对口扶贫。我省相应颁发了《安徽省农村扶贫开发纲要（2001-2010）》，加大力度，扩大规模，突出重点，创新方式，完善政策，逐步建立了长期扶贫开发的体制和机制。从2004年开始，进一步完善机制，集中力量，突出重点，着力实施整村推进工程、贫困地区劳动力转移培训、农村产业化扶贫、建立村级互助资金、教育和卫生扶贫，取得了更加显著的扶贫成效。

一是重点村投入规模连年大幅度增加。通过实施整村推进工程，重点村资金投入力度不断加大，村均财政扶贫资金投入规模2004年为36.29万元、2005年为44.6万元、2006年达到54.2万元，不少重点村年度投入总规模达100万元以上。

二是贫困人口连年大幅度减少，从2000年到2006年，6年减少78.6万绝对贫困人口、138.9万低收入人口。2007年末，全省农村贫困总人口305.5万人，贫困发生率5.9%；其中绝对贫困人口89万人，占全省农村贫困总人口29％，贫困发生率1.7%；其中低收入人口216.5万人，占全省总贫困人口71％；低收入人口占农村人口比重为4.2%。

三是农民收入连年大幅度增长，从2000年到2006年，全省贫困地区46个县农民人均纯收入由691元增加到2659元，增加57.2%。在实施整村推进工程以后，从2005年到2007年的三年，国家重点县农民收入增长速度分别达到19.06%、6.57%和16.2%，分别超过全省农民收入平均增长速度1.58、0.87和3.8个百分点。

四是贫困地区脱贫能力明显增强。按照整村推进八项工作标准，各个重点村按照缺什么补什么的原则，集中力量针对性的安排扶贫开发项目，重点村交通、儿童就学、病人就医、人畜饮水、草危房改造、劳动力转移培训、产业化经营、农业基础设施、村级组织建设取得明显成效，增强了重点村自我脱贫与可持续脱贫的能力。

多年扶贫经验告诉我们，扶贫开发必须坚持精准扶贫和精准脱贫，必须坚持政府主导扶贫、全社会参与扶贫，必须坚持开发式扶贫，培育脱贫主体，可持续脱贫。

二、2020后农村贫困状况的重大变化及仍将存在的相对贫困化

随着农村＂双脱＂目标的实现，2020后，安徽农村扶贫工作将面临新的变化和特点。

一是沿淮灾害型贫困明显缓解。我省自然灾害主要集中于沿淮地区，据民政部门资料，从康熙6年（公元1667年）到1949年的282年间，全省累计遭受水旱灾害462次，平均每年遭受1.64次自然灾害，而且每10年必有1-2次严重灾害。建国后从1949年到1989年的41年中，有38年成灾面积在500万亩以上。通过多年来的大规模综合治理，沿淮地区防洪减灾能力大为增强，受灾几率明显减少，从2003年以来，已经连续十几年没有发生严重洪涝灾害。

二是山区资源型贫困明显缓解。近年来随着休闲旅游、生态旅游、农村旅游的蓬勃兴起，大别山区和皖南山区昔日没有经济收益的青山绿水，已经成为旅游生财的重要脱贫资源，不少地方和农民实现旅游脱贫。近年来，贫困地区乡村旅游迅速发展，农家乐到处应运而生，据旅游部门信息，2016年，全省通过发展乡村旅游带动10.48万人脱贫，预计2017年还将带动10万人脱贫。比如，石台县大山村“富硒居”农家乐，2015年7月才开业，二楼和三楼有8个房间，可以住16人，每人每天吃住收费100元（加菜另外加钱），每天可有毛收入1600元，旺季每月毛收入48000元，按50%利润计算，每月纯收入24000元。该店老板王亚军告诉我，全年淡旺季平均，每月毛收入大约10000多元，一年毛收入可达12万元，纯收入6万元，他家有三口人，人均达2万元。他说，如果经营时间长一些，回头客多一些，收入还可以更多一些。石台全县农民也在异彩纷呈的旅游开发中迅速提高收入水平，2003年，石台县农民人均纯收入仅为1211元，2014年大幅增加到6001元，10年之间，农民人均纯收入增长了将近4倍，显著超过了国家和世界银行颁布的贫困线标准。

三是绝对贫困基本缓解。随着农业现代化程度不断提高，贫困地区生产条件明显改善，农业经营收入相对稳定。农民进城务工和就地创业成为主要增收渠道，加之农村医疗养老等社会保障水平不断提高，只要有一定的劳动能力，温饱基本不成问题。据有关资料，2016年，有149.8万农村居民享受最低生活保障，农村五保供养41.3万人，民政部门直接救助87.6万人次。

四是扶贫投入大量增加。据有关资料，2015年，中央财政下达的扶贫专项资金20.5亿元，省级财政安排专项资金7亿元，小额信用扶贫贷款16.4亿元，省、市县定点扶贫单位投入资金6.07亿元，项目资金34.32亿元。交通、水利、信息、教育、卫生等各个方面的扶贫投入也大幅度增加。

据有关资料，从2011年到2015年，全省五年共减少贫困人口481.4万人，贫困人口数量由790.2万人减少到308.8万人，贫困发生率由14.7%下降到5.72%。2016年又有97.1万贫困人口实现脱贫，1077个重点村退出扶贫开发重点村行列，如果没有突发情况，剩下四年时间再减少211.7万贫困人口应该没有问题。

但是，2020后农村相对贫困化问题仍然不可忽视。

一是相对贫困化将进一步突出。在市场经济条件下，优势资源向发达地区流动，社会财富向优势群体集中的必然趋势不可逆转，城乡收入水平继续两极分化，2016年，全省城乡居民收入差为2.49:1,仍然处在较高水平。农村不同社会群体收入水平差距不断扩大，富裕和贫困相伴并存将是普遍和长期存在的社会现象。2016年，临泉县在还有11万贫困人口的同时，商品房价格突破每平方米6000元的事实就是鲜明案例。2015年，全省农村有196.27万低保人口，平均每月低保标准为217.75元，政府补差平均每月为162元。如此低水平的低保标准，即便把农村贫困人口全部纳入低保，也还没有彻底改善他们的相对贫困状态。即便在收入水平比较高的区域，甚至在统计监测公报中没有贫困人口的地区，也有相对贫困人口。

二是互联网+进一步扩大贫富差距。全球已经进入互联网和智能化时代。互联网+将极大的提高社会生产力和社会劳动效能，同时也会大量减少对活劳动的需求，并且推动资本以更快的速度和更大的规模流动，导致富者越富，穷者越穷。美国著名媒体人安德鲁.基恩在《互联网不是答案》一书中说：“实体店产生1000万美元的营业额平均需要47名员工，亚马逊只需要14名雇员”。英国研究人员评估了美国700个职业“计算机化”的可能性，得出结论，“美国47%的就业机会面临危险”。在今后10年到20年的时间内，半数工作岗位都有可能自动化。近年来，我国实体企业和金融等服务业已经面临智能经济的严峻挑战，就业空间不断压缩，就业弹性系数大幅降低。智能经济还推动国际贫富分化进一步向我国转移扩散，据有关资料，截止2016年10月底，中国智能手机产量达12.38亿台，自主手机芯片占比不足5%，全球最大的芯片提供企业英特尔，销售净利润高达15.7%，联想作为最大的PC厂商，销售净利润仅为1.49%。同期，我国进口芯片金额高达11908亿人民币，而同期进口石油为6078亿。联合国下属的世界发展经济学研究院发布《世界家庭财富分配报告》称，全球大量财富集中在极少数人手中，2％的成年人拥有世界上50％的财富，10%最富有的成年人掌握着全球85%以上的财产，而50%最贫穷的人口仅拥有全球1%的财富。其中，中国在全球财富中的份额是2.6%，而中国10%的富人拥有社会财富的41.4%。马云、马化腾等中国新富就是依托互联网迅速做大的。可以预见，随着我国智能机器人迅速进入制造业，农民工就业机会将进一步减少，就业收入增速趋缓。比如，中国银行业协会数据显示，随着金融业务的智能化，2014年，银行业减员1.7万余人。2016年，我国银行业金融机构离柜交易达1777.14亿笔，离柜交易额达1522.54万亿元，行业平均离柜率达84.31%，比2015年增长了近7个百分点。中国银行、农业银行、工商银行、建设银行分别减少员工6881人、4023人、7635人、6721人，合计减少约2.5万人。至2016年末，工商银行减少柜员14090人、农业银行减少10843人、建设银行减少30007人。

三是全球经济增长速度趋缓。我国经济进入中高增长速度时期，2017年经济增长目标为6.5%，为多年新低。发达国家正在进行以发展实体经济为目标的结构调整，全球贸易保护主义不断强化，我国出口贸易告别高速增长的历史。国内外环境叠加，农民务工机会和务工收入增长难度加大，农民工返乡潮已经开始出现。调查显示，2016年，安徽农民工外出务工收入增长7.8%，增幅比2014年低0.7个百分点，比2015年低4.2个百分点。自2013年以来，全省外出人口连续三年回流，2015年,全省外出人口回流18万人左右，占当年常住人口增量近30%。2016年第三季度，全省返乡农民工人数为22.2万人，比上年同期增加3.1万人。这些情况表明，农民外出务工脱贫难度加大，特别是年龄较大的返乡农民工可能再次陷入贫困。

四是农业经营比较效益不高。农业生产结构调整弹性小、反映慢，抗市场风险能力弱。2015年，在市场机制的调整下，全省农业产品价格下跌2.2%，其中粮食价格同比下跌1.7%,油料价格同比下跌3.5%，豆类价格下跌4.4%，茶叶价格同比下跌4.0%。据巢湖市某种粮大户介绍，2015年，每100斤二级粳稻价格是157元，平均亩产1220斤，成本1500元，每亩水稻纯收入仅400多元,按全省农村人口人均耕地不到3亩计算，全省农村人均种植水稻收入仅1000多元。由于市场需求和产品价格疲软，2016年，全省粮、油、棉播种面积和产量同步下降，农村常住居民人均可支配收入名义增长速度比2015年度下降0.8个百分点。2016年，第一产业产业人员1383.5万人，同比减少12.7万人。近年来农业生产资料价格和农村劳动力工资不断上涨，农业比较效益仍然处在下降通道中，一般农户如果没有务工收入，就很可能是贫困户，即便是租赁经营的种植业大户，如果扣除政府各项农业补贴，也难以保障最低水平的经营收益。

五是因病致贫、因学致贫等支出型贫困仍将长期存在。农村医疗水平比较低，加之交通不方便，不少农民习惯于小病扛、大病拖，人口及劳动力健康水平比较低，有些疾病等到拖得不得不就医，治疗成本就比较高，因病致贫也就难以避免。2016年，全省因病致贫返贫人口达197万人，占贫困人口总数的57.2%。据调查，负担一名高中生，大约每年需要支出3000元以上；负担一名大学生，大约每年需要支出10000元以上。我国农村贫困线标准是按农户人均收入水平测算的，由于贫困线标准较低，而就医、入学费用不断上涨，特别是就医费用名目繁多，居高不下。据观察，一户农民如果承担两个高中生或一个大学生，或者有人生了大病或慢性病，就会陷入支出型贫困，而因病致贫、因学致贫往往是还没有登记在册的贫困人口，很容易成为扶贫死角。

六是老年贫困。按照现行农村养老保障办法，60岁以上的农民，政府每人每月支付55元基础养老金，据测算，如果农民每年自己再缴纳200元，15年后，每月可以领87元养老金，有些农民没有缴纳个人养老基金，每月仅靠政府每月55元的基础养老金生活。显然，如此低标准的养老金，即便再增加几十元，也难以维持老人的基本生活需要。部分外出务工青壮年无力接济留守老人生活，有些不在册的农村老人在抚养留守儿童、接济子女结婚、建房等支出后，已经陷入隐性贫困。由于生活无着，前途无望，农村老人自杀时有所闻。

七是因灾返贫仍有可能。安徽地跨南北过渡地带，各类区域性气候灾害、地质灾害、生态灾害、病虫灾害交替发生，如果遇到比较严重的洪涝旱渍灾害，或者流行性动植物疫情，也会有部分农民因此致贫和返贫。2003年，由于沿淮遭遇严重洪涝灾害，使数年的扶贫成果一年归零，当年有60多万人返贫。2017年，禽流感也使不少养鸡专业户遭受灭顶之灾。

八是可持续脱贫的基础仍然薄弱。一是农村劳动力空心化导致扶贫主体流失，近年来，全省外出农村劳动力占农村从业人员的50%左右，不少农村难以见到青壮年农民，留守老人仅能种植自食粮油，开发式扶贫缺乏劳动力支撑。二是农村集体经济空心化导致扶贫开发缺乏经济支撑， 2012年，全省有3263个村集体经济收入为零，952个村为负资产。三是农村城镇空心化导致产业带动力不强。2012年，全省918个建制镇，平均每个镇218.5个企业，每个企业实际缴纳税金15.9万元；全省限额以上消费品零售单位中，位于农村的仅占5.4%。四是农村优质教育资源稀缺，农村初高中毕业生难以高层次升学和就业，农村后备劳动力素质低层次传递。五是农村基层组织文化和思想素质和文化水平不高，年龄偏大，脱贫带动力不强。凡此种种，导致贫困的恶性循环和代际传递。

九是随着贫困线标准的提高，部分农民成为新贫困人口。我国2015年贫困线标准为2736元，随着低收入群体生活必需品价格上涨，低收入群体生活必需品消费支出将不断增加。据统计，在人均消费量保持不变的情况下，我省低收入群体生活必需品人均消费支出总额2015年增加38.88元，2016年增加117.12元。而且，随着农村消费结构的升级，低收入群体生活必需品消费结构及其消费支出也会相应增加。这些都导致农村贫困线标准必须逐年提高。在提高标准之后，部分低收入农民有可能成为新的贫困线以下的人口。

三、2020后实施精准扶贫战略的若干建议

2020后的农村，仍然是我国全面实现小康目标的薄弱环节和主攻重点，解决农村相对贫困问题仍然不可忽视，要坚持继续消除相对贫困不动摇，加大扶贫力度不放松，创新脱贫主体不停顿，拓展扶贫方式不止步，进一步坚定不移地实施精准扶贫战略。

要创新精准扶贫目标。在基本消除现有绝对贫困后，要把继续缓解农村相对贫困化趋势作为新时期主要扶贫目标。从战略和全局高度加快推进城乡协调发展，推进各类公共优质资源均衡布局，不断缩小城乡发展差距和收入差距，缩小农村不同群体收入差距，促进农民同步脱贫、共同富裕。积极关注和帮助农村留守老人、儿童、妇女生产生活困难，扼制农村弱势群体的贫困化趋势。农村贫困人口的减少，往往不是直线下降的，而是一个曲折反复的过程，要顺应客观规律，正视农村贫困状况，实事求是的确立脱贫目标，不可急躁冒进，不可搞数字脱贫，不可华而不实。

要创新精准扶贫机制。实施精准扶贫战略，要做到扶贫对象精准、扶贫方式精准、扶贫项目精准、扶贫政策精准、扶贫效果精准，关键要建立精准扶贫机制。坚持开发性扶贫与保障性扶贫相结合的方针，逐步提高农民养老保障、最低生活保障、医疗保障基本金标准，尽快实现城乡社会保障同等待遇。坚持收入型贫困与支出型贫困相结合的扶贫济困体系，建立因老致贫、因病致贫、因学致贫等贫困快速反映和应急处理机制。要建立脱贫效果连续跟踪监测机制，对脱贫农户跟踪三年，三年内均达脱贫标准，即可从贫困户档案中注销，如不能连续三年达到脱贫标准，则应继续纳入扶贫对象。建立各级扶贫督查和扶贫巡视机制，推动各级各方面扶贫干部进村入户进行全覆盖督查巡视，务必消灭扶贫死角。

要创新精准扶贫主体。多年来的扶贫开发实践表明，仅靠政府扶贫，依赖财政资金投入，只能是杯水车薪，扶贫效果难以巩固和持续。况且，我国也不能走福利国家的道路。扶贫开发的主体和动力，根本在于农民自己。但是，分散生产和务工的农民，难以成为扶贫开发的有效主体。合作能够产生新的生产力，组织起来才能发挥制度优势。以新型农村合作组织为主体，才是推动我国扶贫开发事业的根本道路。贵州省安顺市平坝区乐平镇塘约村在村党支部领导下，通过成立“村社一体”的合作社，走集体合作的道路，两年跃入小康村行列，整体摆脱了贫困。创新脱贫主体，组织起来，走艰苦奋斗，自力更生，自主脱贫的道路，是中国扶贫事业的根本希望所在。各级党委要以农村基层组织建设引领扶贫开发，以基层组织建设和扶贫开发的成果巩固党在农村的经济基础、社会基础和政治基础。

要创新精准扶贫的外部服务环境。要全方位、多层次、多元化的完善和创新外部扶贫服务环境。坚持农民自主性扶贫与公共服务性扶贫相结合的方针，建立和完善农技、种子、饲科、化肥、农药、农机、加工、农产品收购等产业公共产业性体系和农田水利、农村道路、农村供电、农村网络、农村旅游、农村金融等农村基础性公共服务体系。要坚持产业化扶贫与社会事业扶贫相结合的方针，建立和完善农村教育、卫生、信息、科技、文化、职业技术培训、就业及维权等社会事业公共服务体系。建立各类灾害监测评估和应急处理体系。

（安排扶贫项目，努力提高项目扶贫效果，不搞锦上添花，不搞路边工程。要按照村民公议，乡村协调，省县备案的程序选择扶贫项目，使扶贫项目的实施得到各方面的共同支持和积极参与。扶贫项目既要进村入户，使贫困农民直接受益，又要尽可能连片配套，提高综合投资效益。各级财政部门要在上级财政扶贫资金到位后15个工作日内向下级划拨财政扶贫资金，不得滞留、截留，不得要求乡村和农民配套投入，确保各类财政资金扶贫项目上半年启动，确保80%以上财政扶贫资金用到贫困村，用于贫困户，当年见到扶贫成效。以乡村为主导、以农民为主体，建立扶贫项目长效管理组织和维护机制，努力使扶贫项目长期发挥扶贫效益。

要创新精准扶贫监测体系。明确各级各部门扶贫责任和目标，按照各自目标完善农村贫困统计监测体系和扶贫成效动态监测体系。要坚持专业部门统计监测与农民群众评议相结合、收入型贫困与支出型贫困相结合、年度建档立卡与动态监测相结合、分级审核与深入核查相结合，做到应扶尽扶，不漏不滥。进一步把改善基本生产生活条件、提高各类保障水平、增强可持续脱贫能力、缩小收入差距列入扶贫工作目标。把统计监测、部门督查、建档立卡、问卷调查、第三方评估、群众评议有机结合起来，提高数据的真实性和准确性，切实把扶贫投入与扶贫成效搞清楚。要防止统计监测数据闭门造车，臆想毛估，虚报瞒报，统计监测数据宜简不宜繁，要尽量减少或简化难以精确统计的指标，切忌频繁的进村入户进行繁琐的形式化数据填报。

（作者为安徽省扶贫办原副主任、高级农业经济师）