2014年12月，国务院出台文件，全面清理各地方政府清理规范税收等优惠政策，国家不允许地方政府通过财政补贴、税收减负、退税等优惠政策来直接扶持企业，允许通过产业投资引导基金携手社会资本等投资方式来间接扶持企业，促进当地产业升级和经济发展。2015年年初，国家决定设立400亿元总规模的新兴产业（创业）投资引导基金，助力产业升级和创业创新。在中央政府鼓励和支持地方政府发展产业投资引导基金态势下，各地陆继出台相关政策，设立各类政府性投资基金，遍及工农业和科技、旅游、文化、服务业等各个领域。本文选取安徽省宣城市、芜湖市、合肥市及淮北市产业投资引导基金作为案例进行详细分析，在研究运营管理模式的基础上提出相关的建议，以供政府和投资者参考。

一、地方政府产业投资引导基金管理模式比较

2015年，安徽省宣城市、芜湖市、合肥市及淮北市结合各市实际设立了政府投资引导基金，出台了政策和管理办法。

（一）宣城等四个市产业投资引导基金投向与目的比较

从四个市来看，主要用于引导社会资本投向战略性新兴产业和主导产业。芜湖市还鼓励投资以 “新模式、新业态、新产业、新技术”四新企业及处于起步期、种子期的初创型企业。淮北市除扶持战略性新兴产业和主导产业外，还扶持该市现代农业和服务业、文化和高新技术产业发展。四个市的目的是促进优质项目、资本、人才和技术向本地集聚。

（二）宣城等四个市产业投资引导基金设立与管理比较

宣城、淮北两市遵照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则运作实施；合肥市按市场化原则自主管理；芜湖市按照“政府主导、封闭运行、科学决策、防范风险、滚动发展”的原则运作实施。

宣城市根据相关产业发展情况和政府性资金状况、市级财力以及投资运作等，逐步扩充大规模，首期规模为2亿元。资金来源主要是市本级财政预算安排、整合的市本级财政专项资金中可用于支持经济发展部分资金及基金自身投资收益等。合肥市资金主要来源于自身投资收益和预算安排以及引入其他主体出资，首期安排政府投资引导基金6.87亿元。芜湖市在综合考虑财力、资金状况、投资运作情况等因素的基础上来确定规模，资金来源于预算安排、清理结余资金、基金投资收益与增值收益等。淮北市资金来源于各级财政资金、基金投资收益与增值收益、社会机构或企业和个人无偿捐赠的资金、申请获得的国家或省级引导资金以及其他资金。

宣城市由市国有资产投资有限公司负责具体运作，并设市投融资管理委员会，负责决策和监督。芜湖市、合肥市指定市属国企作为受托管理机构，负责日常管理和运作。市投资项目管理委员会作为最高决策和监督机构。市投资项目管理委员会下设办公室，芜湖市、合肥市两市均设在市财政局。淮北市指定市建投控股集团有限公司作为引导基金受托管理机构，负责日常运作和管理。市政府设立政府产业投资引导基金管理委员会，由市政府领导及相关部门负责同志为成员，作为引导基金的最高决策和监督机构。产业投资引导基金管理委员会下设办公室在市金融办，负责管委会日常事务。

（三）宣城等四个市产业投资引导基金投资方式比较

宣城等四个市在采取阶段参股子基金和跟进投资方式基础上，芜湖市、合肥市、淮北市还采取直接投资方式。另外，合肥市还设立增信类产品和经市政府同意的其他投资方式运作。宣城市阶段参股子基金方式是以非公开方式募集社会资金，按市场化方式组建封闭运作的私募子基金，再由私募子基金向目标企业进行股权投资。各子基金的出资额根据投资行业等具体情况确定，不成为第一大股东，且最高不超过子基金注册资本或承诺出资额的25%。跟进投资方式是对社会资本选定投资的目标企业，产业投资引导基金与社会资本共同投资。合肥市阶段参股方式是指产业投资引导基金参股,并与其他投资人同股同权。参股投资机构投向符合该市产业升级和经济结构调整方向的行业和企业。直接投资是对符合该市产业政策的重大项目可以直接投资，包括投资优先股，投资方案须经管委会批准。增信类产品是指利用增信、再担保、风险补偿等金融杠杆，以降低中小微企业融资门槛和成本为目的而设立的金融产品。可采取增信放大、再担保、风险补偿等多种方式运作，方案每年一定。经过管委会批准其他投资方式，包括参与国家、省级基金配套等，作为该市发展服务经济的其他扶持方式。根据国家、省相关文件要求及市政府作出的规定确定，并按照相关规范程序操作。淮北市对单个企业或者项目原则上只进行一次投资，且不能拥有控股地位。单笔跟进投资或者直接投资的比例不超过基金规模的20%，且金额不超过1000万元。阶段参股是指引导基金以参股方式与其他机构共同设立股权投资基金，并委托专业投资机构管理的运作模式。引导基金一般不取得参股股权投资基金的控股地位。引导基金投资形成的股权与其他投资人股权在约定的时间退出，并原则上同股同权。阶段参股模式主要支持和吸引在淮北市发起设立股权投资企业，这些权投资企业具有管理经验成熟、基金募集能力强、投资业绩突出的管理团队或者品牌投资公司。

（四）宣城等四个市产业投资引导基金退出比较

产业投资引导基金目的不以盈利最大化。宣城、芜湖两市一般应在10年内退出（投资企业上市情形除外）产业投资引导基金投资形成的股权。为体现公共财政政策导向和引导作用，自产业投资引导基金投入后3年内转让的，不考虑资金占用成本，转让价格为原始投资额；超过3年且不足5年的，加收按照转让时同期贷款基准利率计算的资金占用费；超过5年的，按照运作的有关要求和市场化方式确定退出价格。芜湖市产业投资引导基金全部或部分退出还可采取股权转让、上市挂牌、企业回购、并购重组及破产清算等方式。同等条件下，被投资企业股东和被跟进投资机构享有优先受让权。目标企业发生破产清算时，按照企业破产等相关法律法规程序优先清偿债权人债权后，剩余财产按合同约定，首先清偿引导基金。合肥市阶段参股方式形成的股权退出价格按照市场化原则确定。直接投资形成的股权退出价格原则上按照市场化原则确定，或者按照协议退出。淮北市引导基金通过阶段参股形成的股权，在有受让人的情况下可以以市场化方式协商确定退出价格适时退出。股权投资基金主发起人不得先于退出引导基金。在发生清算时，清偿债权后，剩余财产优先清偿引导基金。为体现政策导向和引导作用，可让渡部分收益给其他管理团队和投资者。引导基金一般在10年内退出（投资企业上市情形除外），采取直接投资方式形成的股权按照运作的有关要求和市场化方式确定退出价格，可采取股权转让、企业回购、上市挂牌、破产清算等方式退出；采取跟进投资方式形成的股权按照市场化方式协商确定退出价格，可由作为受托人的股权投资机构约定回购。共同投资的股权投资机构不得先于引导基金退出在被投资企业的股权。跟进投资企业发生清算时，清偿债权后，剩余财产优先清偿产业投资引导基金。

（五）宣城等四个市产业投资引导基金风险控制和监督比较

宣城等四个市委托商业银行进行管理产业投资引导基金。托管银行具体负责资金日常监控、拨付和清算。宣城市按季向市投委会报告资金运行情况，合肥市和淮北市定期向管委会报告，芜湖市定期向投委会办公室报告。芜湖市、合肥市和淮北市还有限制性规定，不得用于房地产、期货、股票、金融衍生品等投资以及赞助、捐赠等支出，闲置资金只能存放银行和用于购买国债。合肥市和淮北市引导基金的闲置资金经管委会批准后可参与认购支持该市中小企业融资的金融产品。芜湖、合肥和淮北三市将产业投资引导基金纳入公共财政考核评价体系，建立健全内部控制和风险防范机制，保障运行安全。芜湖、淮北两市按照市场评价优先和公共性原则，由财政部门会同相关政府职能部门建立绩效考评制度，主要考核产业集群形成规模、成功案例数、产业投资引导基金回报率等，定期对产业投资引导基金放大倍数及其资产情况、政策目标和政策效果进行考核。产业投资引导基金综合评价结果作为调整完善运作管理方式的重要决策参考。

二、地方政府产业投资引导基金遇到的问题

从宣城等四个市产业投资引导基金实践来看，改变了以往各级政府对扶持企业单纯采取贴息、奖励、补贴等“一次使用、一次投入”的形式，转为以股权形式对企业进行扶持。但产业引导基金运作管理中还存在不少问题。

（一）基金投向有重叠，难免重复建设

中央政府号召地方政府发展战略性新兴产业，并加大了对发展战略性新兴产业给予财政补助，各地各级政府纷纷发展战略性新兴产业，从宣城等四个市来看，产业投资引导基金也是引导社会资本投向战略性新兴产业和主导产业。但高涨热情的背后也潜藏着隐忧，一是有没有条件发展这些产业，是不是战略新兴产业，好像都无关紧要，大家一窝蜂地都去发展战略性新兴产业。各地的关注和热情目光，集中在成熟项目和大企业上，但对正处于爬坡上升阶段或是初创起步的中小企业，尤其是对潜力成长型、科技创新型中小企业关心支持明显不够的。二是大家都热衷于发展战略性新兴产业，传统优势产业就搁置一旁、被抛置脑后，导致传统优势产业发展乏力。三是各地发展重点、选择产业有些重叠，如宣城等四个市重点发展高端装备制造、新材料、节能环保等产业。相同产业各地竞相上马、遍地开花，必然带来重复建设和产能过剩，市场竞争加剧，导致市场洗牌加速，有限的产业投资引导基金有可能就会在洗牌中而失去作用。

（二）市场化水平较低，运作效率不高

市场化转型是产业投资引导基大势所趋。从宣城等四个市来看，产业投资引导基金均提出遵循“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的运作原则。市场化的运作方式，对于管理与运作能力要求更高，包括专业化管理团队、基金的投资组合设计、募资策略与能力、风险管理以及监控、团队激励机制等。宣城市和芜湖市政府设立投委会、合肥市和淮北市设立管委会负责决策和监督，指定一家国有公司负责具体运作和日常管理。政府在管理时，仍然沿用传统的管理方式，在资金投入、项目甄选等方面越俎代庖依然存在，甚至项目审核层层把关，投资受政府领导主观影响较大，导致投资效率低下，降低了产业投资引导基金的灵活性。

（三）导向性、政策性明显，限制条件较多

从宣城等四个市来看，产业投资引导基的资金使用带有很强的地方导向性、政策性。如宣城市产业投资引导基中阶段参股子基金和跟进投资的企业须在宣城市范围内注册设立；芜湖市产业投资引导基金投资的企业和项目以及投资行为须在芜湖市依法登记注册，具有独立法人资格；在合肥市设立产业投资引导基金阶段参股的投资机构或管理机构须注册在合肥市，直接投资的企业须在合肥市办理工商、税务登记，并符合该市发展产业导向或者新引进外来投资工农业和现代服务业等大项目；淮北市产业投资引导基金主要投资推进该市产业转型发展升级的行业企业等。投资机构或管理机构及投资方向、范围仅限于当地等一些约束条件，会产生“择地不择优”的现象。也可能会因在本地找不到足够好和多的优秀项目，导致一些投资管理机构或优秀的投资机构不愿与政府合作，不利于培养和吸引优秀的投资机构或投资管理机构。长此以往，产业投资引导基金资金利用效率低下，基金引导作用也受到制约。同时，产业投资引导基金资金也会出现闲置、沉淀现象。

（四）政府与社会投资目标不一，双方利益格局协调难

产业投资引导基金是政府在市场经济条件下支持产业发展的有效手段。从宣城等四个市来看，地方政府设立产业投资引导基金通过注资增信或适当让利，目的是发挥财政资金 “杠杆效应”来吸引社会资本投向主导产业和战略性新兴产业，弥补投融资领域的“市场失灵”，促进产业结构调整升级，加快发展主导产业和战略性新兴产业。产业投资引导基金中的政府资本具有非营利性，在资金使用上强调地方政策目标，不以盈利为目的，注重资金的安全。其他社会资本出资具有营利性，其目的在于借助政府产业投资引导资金的引导获得收益，出资者追求利益最大化。社会资本出资者与政府双方利益格局不一致，在投资收益和支持本地经济发展上难以有机统一，商业性与政策性也难以找到合理的平衡点。

（五）政府职能部门监管职责不明确，监管体系不完善

宣城等四个市均委托商业银行具体负责资金拨付、清算和日常监控。宣城市受托银行按季向市投委会、芜湖市定期向投委会办公室、合肥市和淮北市定期向管委会报告资金运行情况。宣城等四个市产业投资引导基金管理机构及时报告运作过程中的重大事项，均于每季度末向投（或管）委会报送基金资金使用、投资运作等情况，并于每个会计年度结束后，年度会计报表要经注册会计师审计，并在4个月内提交。芜湖市、合肥市和淮北市在管理办法中还规定，按照市场评价优先和公共性原则，由财政部门会同相关政府职能部门建立绩效考评制度，主要考核产业集群形成规模、成功案例数、产业投资引导基金回报率等，定期对产业投资引导基金放大倍数及其资产情况、政策目标和政策效果进行考核。产业投资引导基金综合评价结果作为调整完善运作管理方式的重要决策参考。在这规定中，有关部门具体指哪些部门不明确，过于概括抽象，财政等部门具体分工也不明确，实践中容易发生相互推卸责任、相互扯皮，可操作性缺乏的问题。上述规定中也提到建立绩效考核制度，但并未明确考核的具体方式和标准。同时，从宣城等四个市来看，设立产业投资引导基金较晚，还处于探索阶段，仍缺乏专业和优秀的一流引导基金管理团队，加上相关法律不健全和外部监督不到位，容易出现难以充分发挥产业投资引导基金引导资金效果等问题^[5]。

三、推动地方政府产业投资引导基金发展的几点建议

“十三五”开局之年，经济新常态的特征更加明显，环境污染加重等、要素资源成本上升、劳动力红利消失问题集中出现，劳动力密集型和低端的资源的产业增长遭遇天花板，迫切要求国内产业转型升级压力、转变经济发展方式。地方各级政府运用金融手段，采用产业投资引导基金的市场运作模式，兼顾政策指向性和市场操作性，来实现发展和扶持支柱产业的途径，为优化产业结构调整、推动产业转型升级，稳定经济发展注入强心剂。

（一）做好产业规划，合理确定发展方向

从全省乃至全国的层面上考虑，在高度重视重点产业重叠、产业雷同、结构同质等问题的前提下，围绕新一代信息技术、节能和新能源汽车、智能装备、新能源、高端船舶和海洋工程装备、先进轨道交通装备、航空航天装备、新材料、节能环保、现代农业机械、高端医疗器械和生物医药等先进制造业，高水平做好产业规划，加强对各地产业布局的指导。如安徽省“十三五”规划中提出，全省战略性新兴产业集聚发展基地工业总产值突破1.5万亿元，其中10个左右基地产值突破千亿元，打造在国内外具有重要影响力的产业基地20个左右。各地可结合本地区实际、特色优势产业、产业链及产业发展状况，充分发挥产业投资引导基金作用，合理选择1-2个产业作为发展重点，增强创新能力，完善产业配套，促进集群集聚发展。如宣城市发展核心基础零部件等，芜湖市发展机器人、现代农机、新能源汽车等，合肥市发展新型显示、智能语音、集成电路等，马鞍山市发展先进轨道交通装备、安庆市发展化工新材料、铜陵市发展铜基新材料等战略性新兴产业。在鼓励发展战略性新兴产业的同时，也要促进传统优势产业创新升级发展。有些地区受到客观条件限制，在工业上难以作大文章，可以把新型服务业、旅游创新、文化创意等作为战略性新兴产业和特色优势主导产业来发展。中央及省政府要鼓励地方政府建设区域性战略性新兴产业集聚区，及时提供产业发展信息，引导各地加强产业合作和分工，实行错位发展，尽可能减少和防止无序竞争、低水平重复建设，造成因产能过剩而导致资金的损失浪费。

（二）强化市场运作功能，淡化政府色彩

产业投资引导基金作为一种市场化和商业化的投融资方式，应充分鼓励和调动社会资本的参与，从根本上改善基金管理公司的治理结构，提高基金运作效率。一是合理确定政府与社会出资比例。出资比例多少意味着话语权多大，政府出资偏高，政府话语权过大而过度干预，产业投资引导基金会成为变相的政府投资行为，影响各方社会出资者的经营管理、决策地位，削弱市场运作功能，不利于按照市场化方式进行运作，也不利于吸纳社会资本，偏离设立产业投资引导基金的初衷；政府出资偏低，在产业投资引导基金投资活动中，政府话语权过小而不利于发挥基金引导作用，影响不了基金的决策和经营管理，体现不了产业投资引导基金扶持产业政策性目的只有政府与社会出资所占比例相当，才能保证出资各方的地位平等。因此，要根据实际情况合理确定社会和政府出资比例，让政府仅仅起到“引导”作用。在市场化方式进行运作的同时，政府可以以低利率贷款、税收优惠、补贴等其他方式体现政府对产业的扶持。二是在市场化运作下自主经营。在产业投资引导基金投资活动中，政府与其他社会出资人均以出资人的身份进入投资活动，具有平等的地位，不可运用公权力对基金投资活动进行过度干涉。基金管理机构有权依据市场规律自主确定具体的投资方式和投资对象，政府也无权参与基金的日常经营管理。只有在决定投资方向时，政府为保证基金不背离扶持主导产业初衷，可以介入进行适度引导和干预。建议聘请专业管理团队对基金的日常事务进行科学化和专业化管理，对政府参与行为进行规范，保证产业投资引导基金的市场化运作。

（三）尊重市场规律，消除投资限制

在投资市场瞬息万变的情况下，各地方政府要尊重市场规律，打破产业投资引导基金既有的政策性限制，避免政府与社会出资人的意见过于分散，采取市场化模式投资策略，快速作出最优统一的决策，不至于错过最佳投资机会。在收益不变的情况下，追求基金投资风险最小化，或者在风险不变的条件下，制定相关投资策略，以达到追求投资收益最大化的目标。一要对政府参与行为进行规范，聘请专业管理团队对基金日常事务进行科学化和专业化管理，保证产业投资引导基金的市场化运作。要科学筛选基金管理机构，尽量避免交由国有投资平台管理或直接将基金委托事业单位的常见做法，对基金管理人的选择，要通过招标确定基金管理团队（公司）。基金管理机构必须具有高素质的管理团队，即完整的机构运营体系、专业知识过硬、管理人员稳定、历史业绩突出、行事风格务实、具有较强的品牌影响力、丰富的投资经验以及高效的决策流程。二要尊重市场规律，消除对投资地域的限制，尽可能地保证基金投资范围的广泛度，从而给基金投资提供更多的选择空间。政府也可以以低利率贷款、税收优惠、补贴等其他方式吸引外地产业投资引导基金对本地产业投资和扶持。三是鼓励和支持各地方政府设立区域合作基金，引导其他社会资本投入合作区域主导产业，推进安徽皖江城市带和安徽 [合（肥）芜（湖）蚌（埠）] 创新改革试验建设。四是鼓励和支持各地方政府立足于本地的比较优势，探索建立产业优势互补、产业链条上下游联动机制，促进产业集群式发展，形成高效的各区域产业分工协作体系。鼓励和支持各地方政府充分发挥产业投资引导基金的融资平台作用，引导区域间产业分工协作、产业优化结构调整和产业转型升级，促进产业生产要素和产业转移跨区域优化配置和合理流动。

（四）坚持“利益共享、风险共担”原则，建立利益统筹机制

产业投资引导基金是政府设立的，聚集众多社会投资者的资金，委托专业的管理公司进行运行的一种投资方式，引导社会资本投向战略性新兴产业和主导产业，促进本地产业转型升级、转变经济发展方式。在投资过程中社会投资者注重经济效益，政府则要体现其社会效益。只有坚持 “利益共享、风险共担”原则，建立利益统筹机制，寻找合理平衡点，才能实现政府的社会效益与社会投资者经济效益双赢格局。一是政府与社会出资者均要树立市场意识、规则意识、合作意识、创新意识，按市场经济规律办事，政府和各归其位，专业的人做专业的事，进一步转变治理和发展方式。社会投资人与政府是一种地位均等的合作伙伴关系，政府作为出资人，一切行为都要遵守市场规律，不可凌驾于社会投资人之上，政府设立产业投资引导基金的政策性目标只能通过别的方式实现，绝不可为实现政府的政策性目标而损害社会出资者的利益。如不能做到，社会资本的积极性就很难调动起来，也是对政府信用的致命伤害。二是政府与其他社会各出资方按照“风险共担、利益共享”的原则，在相关投资合作协议或章程中明确约定收益和亏损负担处理方式，亏损由政府与社会各出资方以出资额为限共同承担；收益由出资方共同共享，政府与社会各出资方以出资比例分配。政府作为出资人也没有必要向社会各出资人承诺最低收益或投资本金不受损失，可以从产业投资引导基金投资收益中提取一定比例风险准备金，切实防范基金运作过程中可能出现的风险。三是在动荡的投资市场环境中，政府与社会投资者要充分发挥产业投资引导基金管理机构的研究、投资、决策能力，在追求绝对收益的基础上，灵活运作投资基金，努力为政府与社会投资者带来丰厚的投资回报。但为保证基金不背离扶持战略性新兴产业和主导产业初衷，政府可以介入进行适度干预和引导。政府适度干预和引导，造成投资基金遭受损失或收益下降，则由政府给予补偿。政府政策性目标实现后，产业投资引导基金中政府所投份额就进入了退出阶段，政府可以给予社会出资人按市价优先收购，也可略低市价或国债利息的价格给予社会出资人优先收购，以提高社会资金参与的积极性^[7]。

（五）、明确政府职能部门的监管职责，完善监管体系

完善基金考评和监管体系，及时发现产业投资引导基金运作过程中出现的问题，并采取适当手段和措施进行纠偏，确保基金实现政策性、经济性目标和不偏离既定的方向。一是地方政府要结合当地实际情况，可以根据政府各职能部门职责对基金业务各个环节进行监管分工，明确监管职责。如财政部门负责资金使用状况和投资动作环节的监管，工商部门负责登记注册环节的监管，发改委负责立项备案环节的监管，商务部门负责外资的监管等等。二是建立全方位、立体的监管体系，加强对产业投资引导基金发起和募集、投资、增资、信息披露、出资人基金份额的交易和转让、变更和终止等运行过程的监管，优化产业投资引导基金的治理结构。三是政府和社会出资人均按规则参与产业投资引导基金内部治理，定期委托或组织第三方机构从基金的管理、业务、效益等方面进行监督，检查基金资金使用情况、投资运作情况、财务收支情况等，确保基金稳健运作。四是政府和社会出资人均不能干涉基金的市场化运作，但享有必要的监督权和知情权。要建立产业投资引导基金定期信息披露机制，定期披露运行的季度、年度数据和相关报告。对超限投资和投资者利益冲突等问题要增加信息披露量和披露次数，特别有过不良记录的基金。政府与其他社会出资人均有权直接审查管理团队与机构管理基金的绩效。

  （作者单位：安徽宣城市宣州区铁路工作（电力协调）办公室）

参考文献

[1] 宣城市产业投资引导基金实施细则（试行）

[2] 芜湖市政府投资引导基金管理办法（试行）

[3] 合肥市政府投资引导基金管理办法 

[4] 淮北市政府产业投资引导基金管理办法（试行）

[5]黄  琼 李瑞雪. 创业投资引导基金法律制度研究——基于政府角色定位的思考[J]. 金 融 监 管

,2016(11):45-50.

[6] 刘艳婷. 我国创业投资引导基金运行机制存在的问题及措施[J]. 经济论坛,2013(10):60-62