改革农村集体产权制度是党的十八届三中全会的明确要求，是全面深化农村改革的重要任务。习近平总书记多次强调，农村集体产权制度改革是对农村生产关系的进一步调整和完善，要着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。2017年中央一号文件把体制改革和机制创新作为农业供给侧结构性改革的根本途径。新形势下，如何进一步深化农村集体产权制度改革，完善集体资产股份权能，形成农村经济发展新动能，需要在实践中探索。

一、农村集体产权制度改革的紧迫性与必要性

推进农村集体产权制度改革，是发展农村生产力的紧迫要求，是广大农民要求增进集体资产权益的殷切期盼。从各地的实践看，农村集体产权制度改革具有明显的紧迫性与必要性。

1.是巩固社会主义公有制的必然要求

改革开放39年，特别是进入新世纪以来，我国农业和农村经济从改革和发展两个层面都取得了历史性的进步。但在看到成绩的同时，也要清醒地意识到，农业和农村经济改革与发展，出现了很多新挑战、新问题。按照政治经济学理论，生产力发展到一定阶段，必然受到生产关系的制约，就要对生产关系进行调整。推进改革就是对生产关系的进一步调整完善，使之更适应生产力的发展。聚焦到农业和农村经济，迫切需要调整的生产关系就是农村集体产权制度。在农业领域，公有制最大的体现就是集体所有。完善社会主义公有制，必须加快推进农村集体产权制度改革，充分调动集体与个人两个积极性，切实发挥集体经济组织的服务功能和集体经济的带动力、影响力。

2.是完善农村基本经营制度的必然要求

统分结合的双层经营体制是具有中国特色的农村基本经营制度。目前，家庭经营的积极性已得到了充分调动，但集体统一经营的功能发挥得还不够。当前推进农村集体产权制度改革，从以前的集体所有、集体统一经营，到现在的集体所有、股份合作经营，为的是激活农村各类生产要素潜能，促进城乡要素优化配置、平等交换，增强集体经济发展的内生动力，探索农村集体经济有效实现形式。

3. 是保护产权的必然要求

随着农村集体资产规模的增加，有的地方农村集体资产规模达到一定的规模，如果不尽早将其确权到户，就有可能存在流失或者被侵占的危险，这显然不利于农村社会经济的稳定和发展，需要通过推进经营性资产确权到户和股份合作制改革，维护农民合法权益。因此，改革农村集体产权制度，十分必要，也十分紧迫。

二、试点工作主要做法

2015年以来，天长市根据试点方案要求，按照“调查研究→方案设计→专家论证→立项报批→点上试验→面上推开→监测评估→经验总结”八步改革工作运行机制，综合施策，积极推进村集体资产股份权能改革。天长市通过一系列的制度安排和机制创新，探索出“确权、确员、确股，成立股份合作社，建立产权交易平台”的“三确一成一建”农村集体资产产权改革路径，夯实了农村集体所有制基础，改革取得了积极进展与成效。

1.实现了农村集体资产产权改革的全覆盖

2016年4月，天长市在全市范围内统一部署开展农村集体产权制度改革试点工作，突出分类指导，坚持全面推进，实现了151个村改革的全覆盖。天长市对127个经营性净资产为正值的村，开展农村集体产权股份合作制改革，赋予农民对集体资产的“六项股份权能”；其余24个经营性净资产为负值的村，成立经济合作社。改革推进中，一是强化示范引领。首先在难度大的村进行试点，按照边试点、边总结，完善制度设计，先后出台了《农村集体经济组织管理办法》、《农村集体经济组织股权证书管理暂行办法》、《农村集体资产股权抵押担保管理办法》、《农村集体资产股权抵押贷款风险补偿基金管理办法》等一系列规章制度，确保改革工作扎实规范推进。二是细化步骤流程。在实际操作中，天长市总结提炼了“18步工作法”，将股份合作制改革过程划分为成立组织制订方案阶段、清产核资资产量化阶段、成员确认股权配置阶段等6个阶段，并细分成建立领导小组、表决改革实施方案、召开成员代表大会等18个工作步骤，制成任务分解表，每项任务对应一个时间节点，每个时间节点的工作任务和要求一目了然。例如，汊涧镇股改办公室制作了《汊涧镇农村集体资产股份权能改革试点工作资料式样》，把股改的各项工作所需要的资料全部制作成模板，便于各村（社区）实际操作。

2.明确了农村集体资产产权关系

通过“确权、确员、确股”，有效防止了集体资产被平调、侵占、私分等现象，保障了集体资产的完整性。一是确权，摸清了村级集体资产家底。集体资产，是农村集体资产股份权能改革的物权对象。对集体资产进行清产核资，是保障集体成员充分享有物权的财产依据。2015年7月天长市开展“村级集体资产清产核资月”活动，经过全面清理、价值认定、张榜公示、民主确认、审核上报等程序，截至2015年6月30日，全市村级集体共有资金2721万元；对外投资1028万元；固定资产净值2.95亿元，资源性资产面积3.1万亩；债权总额5883万元；债务总额7591万元。二是确员，确认了集体成员身份。确定集体成员身份，是集体资产股份权能改革的基础，是保障集体成员财产权利的依据。天长市就农村集体经济组织成员身份界定中资格的取得、保留和丧失以及需要提交村民大会讨论的情形，提出指导性意见。各村按照发布公告、摸底登记、方案制定、审核公示、上报备案等程序严格操作，做到程序规范、群众认可。天长市151个村（社区）共确认集体经济组织成员50.71万人。三是确股，量化了集体资产股权。集体资产股权量化，为发展农民股份合作提供了保障，使农民享有农村集体资产股份权能得到物化。天长市将经营性资产净额按照集体经济组织成员数全部折股量化到人，只设置“个人股”，不设“劳龄股”和“集体股”。通过合作社《章程》约定，在收益分配中明确一定比例资金用于村级公益性支出。股权管理实行“生不增、死不减，进不增、出不减”的静态模式，并以户为单位统一发放股权证书。全市共量化资产8332.42万元，发放股权证书11.31万份，42.63万农民成为合作社股东，实现了农村集体资产由共同共有到按份共有的历史性转变，建立了集体资产与成员之间“按股享有、民主管理、风险共担、利益共享”的利益联结机制。

3.建立了农村产权流转与交易平台

建设农村产权流转与交易平台，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行，是提高农村要素资源配置和利用效率，保障农民和农村集体经济组织的财产权益的基础性工作。2017年4月，天长市把握中央关于建立农村产权流转交易市场的要求，按照“统筹规划、合理布局”的原则，依托天长市公共资源交易中心建立天长市农村产权交易中心和安徽省农村综合产权交易所天长分所，实行两块牌子一个机构的运行机制，接受天长市公管局监督管理和安徽省农村综合产权交易所的业务指导。天长市公管局受天长市政府委托，具体负责与安徽省农村综合产权交易所对接开展天长市农村产权交易业务合作事宜。天长市农村产权交易中心制定了交易的基本原则，明确需进入农村产权交易平台的交易品种，针对不同的交易产品，对产权流转交易的发起、审查、发布、交易、鉴证、权属变更等各环节进行规范，对市场运行、服务内容、中介行为、纠纷处理、收费标准等作出具体规定。通过市场交易发现价格、提高资源配置效率，实现农村集体资产产权资源要素高效、合理、顺畅流转。

4.制定了财政、金融扶持政策

为壮大村级集体经济，天长市通过财政、金融政策加以扶持。一是创新融资方式。天长市在村集体经济组织股份价值普遍不高的情况下，试行农村集体资产股权与农村土地承包经营权捆绑抵押贷款做法，创设了“农权贷”融资产品，允许农民集体资产权能作抵押，释放农民的股份权能，为农民增收提供资金支持。同时，市财政拿出200万元设立风险补偿基金，降低银行融资风险。2016年“农权贷”已累计发放32笔216.5万元。二是政府提供财政支持。天长市财政连续三年每年拿出3000万元，设立村级集体经济发展专项基金，投入政府的平台公司，收益用于奖补村级集体经济项目。同时，以美丽乡村和一村一品为载体，积极申报村级集体经济发展项目，通过建设光伏电站、发展乡村旅游、发展现代农业等途径，发展村集体经济。

三、实践效应

1.发展壮大了村级集体经济

农村集体资产股份权能改革，落脚点在于壮大集体经济，实现成员权益。天长市研究制定了《关于发展壮大村级集体经济的实施意见》，建立了相应的村级集体资产管理制度，加强财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制，盘活集体资产，促进了集体资产保值增值。通过推进农村集体资产股权、承包土地经营权等权证抵押融资，落实了集体资产股份权能和农村土地的用益物权，推动农村资源资产化，资产资本化，使广大农村的“沉睡资源”变成“流动资本”。通过发展股份合作社，盘活集体资产，促进了集体资产保值、增值，壮大了村集体经济实力，增加成员的财产性收益。2016年天长市村级经营性收益达1411万元，较上年增长61%；有10个村向成员分红，最高人均可分红150元。改革确保了集体资产没有变成“空壳子”，农民不是拿个“空本子”，让农民真正有了“获得感”。

2.维护了农村社会稳定

天长市的改革试点工作充分尊重群众意愿，重大方案和议题实行民主讨论、民主表决，增强了基层干部和群众民主议事能力，完善了集体产权股份合作组织民主监督管理机制，建立健全了重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用，必须经集体讨论做出决定。通过改革，村级事务从“干部定事”变为“群众理事”，从“暗箱操作”变为“阳光操作”，从“随意处置”变为“规范管理”，村民真正成为集体资产的主人，他们享有知情权、参与权、表达权、监督权，成为改革的参与者和受益者。同时，实行股份合作组织成员固化，有利于减少产权纠纷，也使外来户、农转非、“农嫁女”等群体的权益保护及历史遗留问题得到解决，化解各种社会矛盾，有效的维护了农村社会的和谐稳定。

四、推进农村集体资产股份权能改革的障碍

从天长市的调查情况看，推进农村集体资产股份权能改革工作中还存在着一些障碍，可以归纳为以下几个方面。

1.部分基层干部与群众思想认识不到位。受传统观念影响，少数基层干部缺乏市场意识，缺乏改革的主动性和探索性，改革不推不动。有部分干部与群众认为村级集体资产量较少，集体资产经营收益不大，短期内还无法实现分红，改革意义不大。还有少数干部存有私心，担心改革后，涉及集体资产和事关集体经济组织成员利益的重大事项，都要公开、公平、公正，接受群众监督，手中的权力没有以前大了，推动改革的积极性不高。这些认识上的误区，会影响改革试点工作的进程。

2.改革缺乏法律或政策依据。当前的农村集体资产股份权能改革工作，处于“实践先于法律、实践先于政策”的状态。当前我国法律体系中有一些法律法规涉及了农村集体经济组织的概念，但是还没有制定农村集体经济组织方面的法律，没有将农村集体经济组织的法律地位、成员身份、权利义务关系、资产管理、收益分配以及登记管理办法等关键问题阐明、规定清楚，不利于集体经济组织平等参与市场竞争。

3.经济组织治理机制尚不完善。农村集体资产股份制改革处于起步阶段，改革后第一届集体经济组织理事长、监事长等的产生，大都是现有党支部、村委会通过一定程序过渡产生，交叉任职，从长远来说不利于农村集体股份合作社的发展。

4.乡镇农经干部队伍力量薄弱

乡镇机构改革后，天长市将农经站“三权下放”，大部分农经干部因业务素质高、工作能力强，被乡镇调整到其他岗位。当前，全市实际从事乡镇农经工作的人员平均每个镇不到2人，多数乡镇实际仅有1人。他们在开展农村土地承包经营权确权登记颁证、土地流转、新型主体建设、农民负担监管、村级财务管理、农村土地承包纠纷调处等本职工作的同时，还要参与政府其他中心工作，任务繁重压力大。乡镇农经干部队伍已不能满足改革试点工作要求，亟待加强。

五、推进农村集体资产股份权能改革的对策建议

下面就如何进一步深化农村集体资产股份权能改革，完善集体资产股份权能，促进农村集体产权自由流动、优化组合，提出如下建议。

1.进一步提高基层干群对改革的认识。针对部分基层干群改革的紧迫性、主动性不强，各级党委、政府要加强宣传中央的政策，加强对改革先进村的经验做法的报道；组织农村基层干部、村民代表到改革先进村学习考察，使他们真实地感受到改革给村级集体经济带来的明显变化，从而增强基层干群对此项改革的信心和决心，提高他们参与改革的积极性和主动性。

2.进一步深化农村集体资产股份权能改革。在由点及面开展农村集体资产股份权能改革中，要重视单项改革与综合改革的配套机制。一是加快法治建设。今年3月份提交十二届全国人大五次会议的人大的《中华人民共和国民法总则（草案）》确立了农村集体经济组织的民事主体地位，为集体经济组织平等参与市场竞争提供了有利的条件。当前应抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律，赋予农村集体经济组织法人资格，明确权利义务关系，依法维护农村集体经济组织及其成员的权益，保证农村集体经济组织平等使用生产要素，公平参与市场竞争，同等受到法律保护。二是试点单位在全面开展集体资产股份占有权、收益权试点的基础上，继续开展集体资产股份有偿退出权、继承权及抵押、担保试点，多方面激活农村产权潜能。

3.进一步探索村政经分设的治理机制。为促进新型集体经济组织健康有序运行，一是完善农村集体经济组织治理机制。条件成熟的地方可以探索政经分离的机制，以此优化乡村治理体系。村党支部要从经营事务中解脱出来，通过夯实党务、创新服务，巩固党的执政基础。在基层党组织领导下，探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系。村委会回归社区管理和服务，集中精力搞好社区自治、社区管理和公共服务。股份合作社应严格按照管理制度办事，发挥好农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的功能作用，发展壮大集体经济。二是进一步规范财务管理。修订完善农村集体经济组织财务会计制度，加快农村集体资产监督管理平台建设，推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。稳定农村财会队伍，落实民主理财，规范财务公开，切实维护集体成员的监督管理权。加强农村集体经济组织审计监督，做好日常财务收支等定期审计。

4.进一步加大政府的政策扶持力度。一是加快制定改革后新型集体经济组织的税收扶持政策。针对改革后农民资产量化份额从集体获得的收益，减免部分所得税。二是通过农村集体资产股份权能改革搭建的股权平台，把贫困群众与合作社、企业等经营主体有机连接起来，将精准扶贫到户的财政补助资金，作为贫困农户的股金，投入到合作社、企业或其他经济组织形成股权，贫困农户按股份比例分享收益，改变过去以往纯粹“输血”变为“造血”。三是加大各级财政对农村基础设施建设和公共服务的投入，逐步减少集体经济组织承担的公共服务支出。

5.进一步完善基层农村经营管理体系

健全农经部门的相关职能，加强人员力量配备。建议在市（县）级农委下设农村合作经济经营管理局（副科级），各镇设置（或恢复）农村合作经济经营管理站，根据实际工作需要和各市（县）与镇人口基数，核定农经局与农经站的编制。整合镇街农技、农经、农机、畜牧、水利等涉农部门，综合设立农业服务中心，实行“一个中心对外，一个窗口受理，一站式办结，一条龙服务”。农业服务中心严格按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的要求，规范和完善镇村调解、县级仲裁、司法保障的农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系。

                                                   (作者单位：滁州市委党校)

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