随着城镇化、工业化不断加快，大量农民涌入城镇，成为非农产业从业者或“城里人”， 越来越多的农村住房处于闲置或半闲置状态，隐形地宅基地流转现象不断发生。本文在分析农村宅基地流转问题基础上提出对策建议，为推动宅基地流转规范化、科学化提供依据。

一、农村宅基地流转问题理性分析

随着城乡一体化进程的推进，由于现行政策法律等条件的限制，村庄规划编制滞后等因素，农村宅基地闲置、无序流转等问题日益凸显。

（一）农村宅基地抵押制度困境

《担保法》虽然没有禁止农村住宅所有权的抵押，但《物权法》、《担保法》、《土地管理法》对农村宅基地抵押转让有着种种限制，故在农村宅基地设定抵押权实现时，怎样处理抵押也成为一项难题。同时，在现实中，司法部门无法就农房抵押贷款处置给予强有力的支持，造成银行放贷后处于缺乏有效法律保障的尴尬境地。

（二）宅基地土地整治困难多

农村宅基地土地整治主要是拆旧建新、退宅还耕。一是在制定宅基地整治专项规划时，很难做到与村庄、交通、水利、电网等相关规划衔接好，规划深度不到位。二是一些村民祖祖辈辈生活在一个地方，在宅基地土地整治中，一些村民，特别是老年村民，恋旧情绪严重，还有农地耕种、就业出路和子女上学等一系列问题，不愿意移址建设。

（三）农房宅基地征拆难度较大

一些项目为赶进度，在安置规划未经批准、安置地块内的水、电、路等基础设施未建设、拆迁安置户各种建房手续未办全的情况下仓促征拆，房子拆了，宅基地征了，安置房一年、两年，甚至三年仍未建好，让农民自行到外村租房晢住，过渡时间长，生活不方便，反响较大。一些农民在经济利益的驱动下漫天要价，也有一些熟悉拆迁规定的农民钻政策的空子，比如夫妻假离婚、父母与子女假分家等等，要求多享受安置房，严重影响农房宅基地征拆进度。

（四）宅基地自愿退出机制效果不明显

几年前，全国各地已有部分省份开始试水宅基地退出机制，出台了补偿激励政策，但宅基地退出前提是农民自愿，由于就业、养老、子女上学等后续配套政策不健全，农民积极性不高，政策落实情况不容乐观。

（五）农房买卖、租赁等宅基地流转障碍

宅基地所有权归农村集体经济组织，根据现行法律和国家规定，分配对象仅限于本村村民，买卖、租赁等宅基地流转难越法律等障碍。农房买卖、租赁等宅基地流转不受法律保护, 没有一户农民宅基地房出让后能办到合法手续。当转让、出租行为发生后，双方一旦发生矛盾和纠纷,法院只能依法判处这种交易不成立。因此，这种农房买卖、租赁等宅基地流转行为无法律保障。

二、推进农村宅基地流转思考与建议

加快推进农村宅基地流转，对于促进美好乡村建设意义重大，要根据国家有关农村宅基地法律法规，严格农村宅基地管理，依法保障宅基地的用益物权，不断提高土地的集约节约利用水平。

    （一）开展调查摸底，做好农村宅基地确权登记

要对农村宅基地进行一次调查，建立台帐，能够实时准确地掌握不动产交易的情形、了解村民拥有住房和宅基地使用情况，更有针对性地出台和落实农村宅基地流转政策。建立信息平台，将农民所拥有的宅基地和住宅登记信息要纳入平台，与住房城乡建设、农业、林业、国土资源、公安、民政、财政、税务、工商、金融、审计、统计等部门信息互通共享，为建立社会信用体系提供技术保障，维护农村住房宅基地交易安全，提高交易效率。农村住房宅基地无论是抵押、买卖还是征收、出租以及宅基地审批，只要到信息平台查一下就可以准确、快捷地了解农村住房宅基地的权利归属和内容，有效地防止各种欺诈骗局。

    （二）加强规划管理，促进宅基地有序流转

要以当地经济社会发展规划为依据，结合农村宅基地调查摸底情况，编制土地利用总体规划和村庄（布点）建设规划。在不突破土地利用总体规划确定的用地面积和范围内，从方便农民生产、生活的实际出发，积极推进农宅集居化建设，合理布点村庄，控制宅基地用地规模和布局。村庄建设规划一经批准，任何单位和个人不得随意变更和调整。在村庄范围内进行的各项建设,要充分利用村内老宅基地、各种废弃地、闲置地，必须符合村庄建设规划。优化村庄内部用地结构，合理安排公共设施用地、生产用地、道路用地和农民建房用地。在村庄（宅基地）整治、农房宅基地征拆过程，将布点村庄作为安置区。宅基地自愿退出的农户，一旦城里难以落户，充许他们在布点村庄按规定标准购买宅基地建房。安置户和购买宅基地的农户以及布点村庄原有农户，在统一规划的基础上，根据各自不同家庭人口、生活需求以及审美观设计房屋样式及庭院布局，避免农民随意建房、乱占土地，杜绝少批多占等不合理现象。

    （三）规范行为，规避宅基地抵押贷款风险

在推行农房宅基地抵押贷款时，必须考虑好有关的风险防范之策。一是要结合实际情况，出台相关措施和政策，制定有效、科学的管理方法和制度，明确贷款对象、额度、利率和期限，建立规避贷款风险机制。二是金融机构在贷前设置农户申请农房宅基地抵押贷款必要的条件，如农户有多幢房屋的，在留有一幢满足居住的情况下，可将其他农房宅基地抵押; 农户仅有一幢房屋的，须提供第三人在为其提供居住的担保，以保证农户的抵押农房宅基地变卖处置后仍有安居之地。同时，必须经农户宅基地所在地集体经济组织同意，并出具同意抵押、处置证明；在贷后构建日常监测、信息管理、考核监督的检查体系，对抵押贷款农户定期不定期进行走访调查，倾听客户诉求，掌握客户情况，特别是对贷款资金运用和经营状况进行管控，确保信贷资金专款专用，防范贷款风险。三是政府部门要根据农户贷款用途，每年按农房宅基贷款额度一定比例设立专项风险补偿基金，增强抵抗风险能力。

    （四）理清思路，梯度推进农村宅基地整治

  农村宅基地整治牵涉面广，涉及到农民切身利益，必须理清思路，在尊重农民意愿情况下有计划地推进。一是对靠近集镇、交通便利等居住环境好的村庄，纳入村庄布点规划，根据土地利用总体规划确定村居用地规模，防止村庄盲目扩张。二是控制零星村落发展，对零星村落农民申请建房时，在布点规划村庄内或附近大村落内，严格按国家制定的标准批准供给宅基地，逐渐减少村民在零星村落住居。三是积极推行城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩工作，将布点规划村庄或大村落附近的零星小村落归并到布点规划村庄、大村落，腾出的土地进行复耕，增加耕地面积。四是利用农村宅基地管理（或不动产登记）信息平台，核实村民申请建房情况，用科技手段管理宅基地审批，杜绝农村超占、“一户多宅”现象发生。

（五）以人为本，阳光推进农房宅基地征拆

农房宅基地征拆与农民利益休戚相关，农民最关心的是怎么补？补多少？一是要大张旗鼓地宣传现行农房宅基地征拆政策，主动向群众公开有关的政策法规和工作流程，明确界定拆迁范围和时间，让征拆政策入心入脑，及时消除群众的疑虑，潜移默化地改变农民对征拆的认识，从而支持依法征拆。二是在农房宅基地征拆补偿工作中，坚持“一把尺子量、一个标准补”的原则，丈量、补偿都做到准确到位。在群众聚集多的村口张榜公示安置方案、补偿方法、被征拆户的户籍情况、可享受安置房指标、购房补助及房屋合法性认定情形等,使农房宅基地征拆补偿工作透明、公开、公平、公正的环境中推进，增加公信力。三是在农房宅基地征拆补偿工作中，采用“产权置换”、“提供宅基地自建”和货币补偿相结合的安置方式，尽可能地满足农户意愿。征拆前，科学合理规划安置小区的建设，把安置小区建成功能齐全、设施完善、交通便利的新社区，让选择“产权置换”的农户享受到文化教育、健康娱乐等公共服务；对选择“提供宅基地自建” 的农户，在临近布点规划村庄内提供宅基地，允许农户按照村庄规划自建住宅；对于选择货币补偿的农户，及时兑现补偿协议，足额发放补偿款，绝不可拖欠农户一分钱和打一张白条。四是倾听群众意见，正视合理诉求，利用乡村干部生活在群众中，人缘广泛，对一些被“钉子户”一对一上门做思想工作，不厌其烦地解释政策，解开思想疙瘩，直到他们点头答应支持工作。同时对征拆中漫天要价，非法阻挠施工的予以重惩，对拒不交出土地的可申请法院强制执行。

（六）完善机制，稳妥实现宅基地有序退出

在快速城镇化的背景下，大量的农业人口迁移到城镇以后，农村出现了大量的宅基地以及住房闲置，中央提出农村宅基地有序退出来破解集约和节约用地问题。完善农村宅基地退出机制，一是充分尊重农民意愿，可引导他们自愿退出，不可强制推行。宅基地退出按面积给予奖励，宅基地上的建筑根据拆迁标准给予补偿。宅基地退出的农户，可选择现金补偿，也可选择在临近乡镇、县城安排安置房，还可选择临近布点规划村庄内提供宅基地按照村庄规划自建住宅。二是充分考虑退宅农民就业情况，稳妥和有序地推进宅基地退出，不可不顾退宅农民生产生活出路而冒进。对已在城镇购置商品房或愿意进城镇规划区定居，且以后不再申请新宅基地的农民，鼓励自愿退宅；建立健全覆盖城乡的促进就业长效机制，开展就业培训指导，提高农民就业能力，对非农收入占主导地位的家庭才纳入宅基地退出对象。三是健全覆盖农村、城乡同筹的医疗、失业、养老、住房等社会保障体系，建立农民失业保险制度和最低生活保障制度，解决农民的基本生活问题。着力完善农村住房保障、农村社会养老保险与合作医疗保障制度等农村社会保障体系，弱化宅基地保障功能，解宅基地退出之忧。

 （七）加强监管，在一定条件下允许农房宅基地买卖、租赁

当前，伴随着城镇化进程的加快，出现了农村人口进城务工经商和城市人口下乡投资创业的双向流动趋势。不少的农民在城镇里购置房屋居住，从而造成大量的农村房屋长年空置；一些城里人在乡下投资创业并租赁或私购农房居住。因此，笔者认为在一定条件下允许农房宅基地买卖、租赁。一是允许农房自由对外出租，也允许城镇人口承租农房，但对租赁限期给予限制，如可以一年一租，也可三年五年一租，不可以租代买。二是允许农房宅基地买卖、租赁，也允许城镇人口以及本经济组织外农民买卖、租赁农房宅基地，但出卖、出租农房家庭，必须在出卖、出租农房后，还有一处自居房屋；购卖农房和承租宅基地建房家庭尚无住房。三是城镇以及本经济组织外无房家庭购买农村房屋或租赁宅基地建房，通过不动产登记信息确认符合条件者且农房宅基地所在集体经济组织三分之二成员同意，所买卖的房屋或租赁宅基地所建房屋有批准权的机关应当批准，并办理房屋所有权和宅地基使用权产权变动手续。四是城镇以及本经济组织外无房家庭仅允许购买一处住房或仅允许租赁一处宅基地建房，占地面积不允许超过每户宅地基规定标准。五是加强监管，坚持一户一宅,凡农户申请宅基地的,必须符合土地利用总体规划、村庄规划和新民居设计要求,对不符合要求的一律不批准宅基地。对多占、超占宅基地实行有偿使用的同时，征收高额不动产税，提高持有成本。成立农村农房宅基地收储机构，对农民自愿退出或放弃持有的农房宅基地进行收购储备。对零星村庄收储的房屋可用于征迁临时安置、过度房，当达到一定规模后，实施土地整治；对布点村庄收储的农房宅基地，可以用于征迁安置房或提供给征迁户自建住房，也可转让给符合条件的村（居）民居住或自建住房，宅基地还可建安置房。

（作者单位：安徽宣城市宣州区铁路工作（电力协调）办公室）