国务院《关于依托黄金水道推动长江经济带发展指导意见》﹙国发「2014」39号﹚的第八部分“创新区域协调发展体制机制”指出, 长江经济带11省市要“建立健全地方政府之间协商合作机制,共同研究区域合作中的重大事项”。中国经济正在走向新常态,这就需要探讨,如何适应新常态创新长江经济带区域合作机制,促进长江经济带的协调发展。

一、统分结合: 新常态下长江经济带的区域合作机制

从区域经济学的角度看，区域有三种类型，即经济区、行政区和合作区，每类区域都有不同的运行机制，以不同的方式和不同的力度作用于区域经济发展。

行政区是国家为了行政管治和国家建设，按法律规定和行政程序，对领土进行合理的分级、分层区划而形成的区域。行政区的一个基本特征是分级分层设置国家行政机关，具体管理区域内的行政事务，形成垂直式的有约束力的行政机制。可以说，行政区的运行机制就是这种行政机制。

经济区是在一定的区域范围内，由人的经济活动所造就的、具有特定地域构成要素的、不可无限分割的经济社会综合体。经济区的特定地域构成要素是经济中心、经济腹地和经济网络，按照市场经济规律的客观要求配置资源。可以说，经济区的运行机制是市场机制。

合作区是政府主导、多方共赢的新型区域，这种区域既离不开政府的力量，又打破行政区界限；既遵循市场经济规律的客观要求，又体现合作方政府的战略意图；既在形态上不同于行政区和经济区，又在内涵上吸纳了行政区和经济区的积极因素。基于这些特征可以认为，合作区的运行机制是行政区运行机制和经济区运行机制的共融，由于行政区的运行机制是行政机制，经济区的运行机制是市场机制，那么，合作区的合作机制应该是行政机制与市场机制的有机结合。

合作区的这种行政机制与市场机制有机结合的合作机制,应该是有“统”有“分”、统分结合的区域合作机制。所谓“统”,主要是体现政府的战略意图,由行政机制决定的合作行为,是政府操作、统一实现的; 所谓“分”,主要是体现市场主体的发展意图,由市场机制决定的经济行为,是企业操作、分别实现的。政府的“统”充分考虑市场主体的发展意图,并为实现市场主体的发展意图创造条件; 市场主体的“分”服从政府的战略意图,又借助于“统”所创造的条件。在这样的基础上两者可以有机结合,因而是统分结合的区域合作机制。

进一步的分析可以看出，在经济发展进入新常态下, 统分结合的区域合作机制是一种既有效率、又具有操作性的运行机制。新常态强调的“常态”,从根本上讲是符合市场规律的经济发展“常态”。因为党的十八届三中全会指出,我国要建成的社会主义市场经济体制,是“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的经济体制,核心问题是处理好政府与市场的关系。而统分结合的区域合作机制,正是通过“统”与“分”的有机结合, 既能发挥市场的决定性作用,又能发挥发挥好政府作用,在区域合作方面处理好政府与市场的关系, 可实现政府的战略意图和市场主体的发展意图。因为一方面,行政机制由于有行政机关的保障而具有可操作性，但却难以避免由行政因素而导致的低效率；而另一方面,市场机制作为经济区的运行机制，由于是按市场经济规律的要求配置资源而具有效率，但却因没有运行主体而缺乏可操作性。统分结合的区域合作机制将行政区机制和经济区机制有机结合，对这两种机制既能扬其长，又能避其短，因而是一种既有效率、又具有操作性的运行机制，并且能被政府和市场主体所接受与运用,因而适应新常态,是具有有效率、又具有操作性的运行机制。

长江经济带不是行政区，也不是经济区，而是一种类型的合作区。国家的战略意图是打造新常态下中国经济发展的新支撑带,推进东、中、西部地区的协调发展。为了实现国家的这个战略意图,长江经济带11省市要充分合作,新常态下创新的区域合作机制,应该是有“统”有“分”、统分结合的区域合作机制。

二、长江经济带统分结合区域合作机制的构建

1、长三角统分结合区域合作机制的提出与运行

实际上, 长三角地区在长期探索的基础上,己于2008年提出了统分结合的区域合作机制。当年12月15—16日在宁波召开的长三角地区主要领导第五次年度座谈会，就明确提出长三角地区政府层面要建立“三级运作、统分结合、务实高效”的区域合作机制。又经过几年的实践, 长三角地区己在政府、行业、企业三个层次, 形成了统分结合的区域合作机制。

一是在政府层面，形成了“高层领导沟通协商、座谈会明确任务、联络组综合协商、专题组推进落实”的省（市）级政府合作机制。所谓高层领导沟通协商，即从2004年起，沪苏浙三省市党政主要领导每年召开协商会议，就事关区域发展全局的重大战略问题和重大事项进行磋商，在决策层构建了长三角区域合作体系中的政府磋商机制。所谓座谈会明确任务，就是三省市每年轮流承办由常务副省（市）长参加的“沪苏浙经济合作与发展座谈会”，按照决策层磋商的区域合作重点，明确工作任务和各方责任，在协调层构建了政府合作机制。这个座谈会下设联络组和专题组，在执行层构建了合作执行机制。如联络组负责执行中的综合协调，专题组负责对重大合作问题的研究并提出执行实施方案。这样，通过在决策层、协调层和执行会的密切合作，分级分层构建了衔接合理，运行有效的政府合作机制。2010年安徽也成为长三角区域合作组织的成员, 政府合作机制己覆盖沪苏浙皖四省市

二是在行业层面，形成了有关职能部门牵头组织沟通协商的行业性跨区域的共建共享合作机制。沪苏浙皖四省市政府的许多职能部门围绕共同关心的跨区域重大事项，也相应建立了行业性的联席会议或联络制度，通过多种形式的沟通、协商、协调达成共识，然后付诸实施，逐步形成行业性跨区域的共建共享合作机制。目前，长三角城市间已有40多个部门和行业建立了这种合作协调机制，一些重点行业和领域已取得了实质性的突破。如三省市人事部门建立了“长三角人才开发一体化联席会议”制度，构建长三角网上人才市场，开展专业技术职务任职资格互认；环保部门建立了“污染联防、信息沟通和通报”机制，联合开展环保专项活动，逐步建立和完善跨界污染防范和治理应急预案；交通部门建立了“长三角地区道路货运一体化工作联席会议”制度，构建无障碍的综合交通体系，一些相邻城市呈现了“同城效应”；旅游部门已编制了旅游一体化发展规划，在统一旅游标识、统一对外宣传和旅游投诉异地处理等方面取得进展。在科技、能源、信息、信用、自主创新和区域规划等方面的行业性跨区域合作，也都逐步深入推进，取得了许多重要突破。长三角地区还在国内率先尝试组建若干个区域性行业协会，在政府间合作平台外开辟“第二合作平台”，更一步地破除行政壁垒，推进长三角区域一体化。

三是企业层面，形成了以市场为基础、以政府为引导的企业自主参与合作机制。在各级政府的积极推动下，四省市充分发挥企业在区域合作中的主体作用，在重大项目上积极开展多领域、深层次的经济技术合作，政府的战略意图落实到企业层面，企业也在合作中取得新的发展。合作项目涉及到工业、农业、基础设施、旅游等行业，并逐步延伸到科技、教育、人才、卫生等社会公共领域。如上海的上汽、宝钢、百联、华联、绿地、电气、建材等优势企业以资产、技术、管理等优势，在长三角地区开展广泛合作，投资兴建了一大批企业；浙商在上海、江苏两地发展的投资者达百万人，投资总额达3000亿元；江苏也有大量的企业在上海和浙江投资发展，在项目合作中形成了以企业为主体的生产要素跨区域流动的新格局。银行业的区域合作也逐步发展，四省市已有10多家城市商业银行签署了战略合作协议，市民可以直接异地跨行存取款。在社会发展领域，企业之间的合作机制也在形成，如长三角大型科学仪器设备协作共用网系统已基本构建并运行，四省市已有400多家科研、教育和卫生单位的大型科学仪器实现共享，许多企业和科研、高等学校还围绕一些重大项目开展合作攻关，企业之间的合作逐步进入更深的层次，更大的范围。

上述三个层次的合作机制相互交融、相互联动，推进了长三角区域合作的纵深发展，在许多方面取得了具有长远意义的积极成效。特别是有效打破了行政分割的体制性顽症，积极构建区域协调发展新机制，促进了区域经济的发展。据中山大学的一份研究报告测算，以1990年至2002年间的长三角城市群为样本，由于长三角城市经济协调会的成立、运行，地方分割对区域协调发展的阻碍作用下降了45.7%（引自《上海证券报》2006年11月26日报道：“市场割据”大幅度下降，长三角区域合作渐入佳境）。可见，长三角区域合作机制已显示了巨大的作用。

2、借鉴长三角经验,构建长江经济带统分结合的区域合作机制

鉴于长三角地区统分结合区域合作机制的成功经验,可以将这个合作机制扩大到长江经济带,在经济发展进入新常态下加以丰富和发展,构建长江经济带统分结合的区域合作机制。

一是丰富和发展政府之间的统分结合。主要是通过政府层面的上提下移, 丰富和发展长江经济带政府层面的统分结合。所谓“上提”,就是政府层次的统分结合要上提到国务院,成为最高层级的“统”,决策区域合作的重大问题,长江经济带11省市政府分头实施,实现国务院与长江经济带11省市政府间的有“统”有“分”、统分结合。这是长江经济带作为中国经济发展新支撑带的战略地位和推进东、中、西部地区协调发展的战略作用所决定的。目前, 国务院已成立了以张高丽副总理为组长的长江经济带规划领导组,并建立了长江经济带发展部际联席会议制度, 统分结合机制在政府层面已实现了“上提”。所谓“下移”, 就是政府层次的统分结合要下移到县,成为最低层级的“分”, 省级政府要授予县级政府在区域合作有较的自主权, 引导政府间区域合作重心的下移。这是长江经济带地域广、差异大,县域地位与作用的重要性所决定的。目前, 长江经济带县域层面的区域合作还不广泛,需要进一步推进。

二是丰富和发展政府与企业间的统分结合。在市场经济条件下，企业是区域合作的主体，政府对区域合作主导作用的发挥，是通过企业间的合作具体实现的。政府可以引导企业间的合作，但不可替代企业间的合作，因此，政府与企业之间在区域合作中也要有“统”有“分”，统分结合。所谓“统”，就是政府要为企业发挥区域合作的主体作用创造条件，尤其是给予政策支持，优化企业合作的区域环境，通过政府间的合作对企业合作给予实质性的帮助，解决企业在合作中无力解决的困难和问题。所谓“分”，就是政府要尊重企业作为区域合作主体的地位与作用，遵循市场经济规律的客观要求，放手企业之间在投资、技术、销售及产业链分工等方面的自主决策、自由合作，共同组织合作事项的实施，合作收益共享、合作风险共担，在合作中形成利益共同体，将区域合作利益下移。在长江经济带,政府与企业间的统分结合潜力很大,需要进一步挖潜。

三是丰富和发展政府与行业间的统分结合。主要是重视中介组织的作用,开展政府与中介组织之间的统分结合。中介组织主要是各行各业的行业协会，是政府之外的“第二合作平台”，又是企业合作的桥梁纽带，特别是经济发展进入新常态下，行业协会与政府在区域合作中的关系十分重要，政府与其他应有“统”有“分”，统分结合。对政府来说，应转变职能，将行业管理的社会职能分离给行业协会等中介组织，积极培育和支持行业协会的发展，放手行业协会等中介组织独立处理合作事宜，帮助解决行业协会等中介组织发展中的难点问题；对行业协会等中介组织来说，要积极承担自己的业务职能与社会责任，积极为企业的跨区域合作服务，与企业共享共担合作中的收益与风险。近年来，长三角地区的行业协会发展很快，沪苏浙皖四省市政府已开始注重发挥行业协会在区域合作中的特有作用,成效很好。在长江经济带应借鉴长三角的这个经验, 丰富和发展政府与行业间的统分结合。

三、发挥区域合作主体的作用功能

 政府、企业和中介组织是区域合作的三大主体, 长江经济带适应新常态构建统分结合的区域合作机制,要发挥这三大区域合作主体的作用功能。

1、发挥政府在区域合作中的作用功能

政府应围绕国家的战略意图和本地区的发展要求,在以发挥市场在资源配置中的决定性作用和企业的市场主体作用为基础,在经济发展进入新常态下,根据不同的情况发挥政府在区域合作中的主导、引导、指导作用。

（1）发挥政府的主导作用。发挥政府在区域合作中的主导作用主要在两个方面:一是在重大基础设施建设方面发挥主导作用,如快速交通干线、跨区域的水利工程、生态环境保护与治理等,主要是克服狭隘的地区利益和眼前利益,打破行政界限,树立全局观念,积极主动而为;二是在公共服务平台建设方面发挥主导作用,主要是建设区域统一市场、提供公共服务等,如省市间的名牌产品互认、质量技术监督互认、市场环境建设、农民工社会保障、离退休人员医保关系变动时的衔接等，这是政府的责任,尽管难度较大,也应认真作为,不断有所突破。

（2）发挥政府的引导作用。企业是区域合作的主体,政府应在发挥企业市场主体作用的基础上，通过体制,机制引导市场,由市场发出价格信号引导企业,由企业根据自己的发展需要,自主决策参与区域合作,获得合作收益,承担合作风险。这就需要政府深化改革、创新管理体制,培育市场发育,优化市场环境,充分发挥市场机制的基础性调节作用,促进区域合作的有序发展。

﹙3﹚发挥政府的指导作用。在既非政府主导、又非政府引导那些领域的区域合作事项,政府应通过产业政策、招商引资政策、资源开发与保护政策、财政金融政策、市场环境政策等宏观政策手段,对企业参与区域合作给予指导,使企业在区域合作中的行为既能获得自己的利益,又符合国家与地区的战略利益。比如,对国有企业要打破行政隶属观念引,鼓励企业开展跨地区合作;对民营企业要引导其积极参与区域合作,并给予必要的支持。主要是指导企业打破行政区障碍,促进生产要素的跨区域流动和资源的优化配置。

2、发挥企业在区域合作中的作用功能

企业是作为市场主体,更是区域合作项目的投资主体,企业的投资意向往往会决定在区域合作项目的成败,对区域合作发展带有根本性的影响。为此, 长江经济带各省市应从政府和企业两个方面, 在经济发展进入新常态下,发挥企业在区域合作中的作用功能。

﹙1﹚从政府方面看,基于企业在区域合作中的重要性,政府应从“引”与“邦”两个方面, 发挥企业在区域合作中的作用功能。所谓“引”,即引导企业积极参与区域合作,通过区域合作增强企业发展力、竞争力,虽要引导本地区企业在省内的区域合作,更要通过招商、选商引导外地企业的跨省合作,或运用产业政策引导优势企业之间的跨地区、跨所有制的联合、并购、重组等,把骨干企业做强,把优势产业做大;或运用布局政策引导企业集中、要素集聚,培育一批具有本地特色的产业集群或产业集中区;所谓“帮”,即主动帮助企业在区域合作中遇到的困难问题,如土地问题、劳动力问题、供电供水问题,虽要优化本地的发展环境,帮助解决企业的共性问题,又要热情服务, 帮助解决企业的个性问题,特别是通过招商引资引入企业的共性问题与个性问题。通过“引”与“邦”,使企业得益,使企业发展,提高企业参与区域合作的积极性。

﹙2﹚从企业方面看,无论是国有企业、民营企业还是外资企业,都应将参与区域合作为企业开拓发展的新空间、解决问题的新机会。对于那些成长性好、发展潜力大的企业,参与政府倡导的区域合作,可以低成本、快速度地扩张,或低成本地配置资源以扩大生产规模,或高速度地细分市场以提高市场占有率,从而开拓企业发展的新空间。由于安徽资源相对丰富、区位相对优越,对省外那些成长性好、发展潜力大的企业很有吸引力,是这类企业可以开拓的发展新空间,安徽应继续通过招商引资,吸引省外境外的这些企业到安徽发展,特别是那些有条件的欠发达市县,更应注重在区域合作中吸引省外境外的企业,尤其是行业领头企业。对于那些面临困难的企业,也可通过参与政府倡导的区域合作解决相关问题,如引进资本、技术解决要素约束,重组、融入并购解决机制问题, 参与各种合作平台解决市场障碍等,都是解决问题的新机会。这种情况对本地企业更有针对性、可行性,本地那些有困难的企业应该看到区域合作对自己的特有价值,把区域联合作为解决企业问题的新机会。在经济发展进入新常态的新形势下,长江经济带各省市应倍加珍惜企业资源,关注企业面临的困难,开拓解决企业困难的新途径,而区域合作就是可以运用的有效途径。

3、发挥中介组织在区域合作中的作用功能

在区域合作的三大主体中,政府是行政主体,企业是市场主体,行业协会、商会等中介组织则是介之于政府与企业之间的社会组织主体,也可简称为社会主体,在区域合作中具有政府与企业不可替代的作用。可以说,在经济发展进入新常态下,中介组织的发育和作用程度，决定着区域合作发展的广度和深度。长江经济带各省市的各类行业协会、商会都发展很快,一些省市在区域合作中不仅注重发挥本省中介组织的作用,还注重发挥外省中介组织的作用,都取得了很好的效果。比如,安徽省郎溪县就通过江浙地区行业协会的“中介招商”,集群式引进了江苏无锡压力容器产业的300多家企业和浙江海宁经编产业的近百家企业,兴办了两个工业园区,带动该县产业结构的根本性转变。宁波商会看好安徽的发展前景,引荐大批宁波民营企业到安徽投资兴业,被称为“抱团力助安徽”。实践证明, 行业协会、商会等中介组织上知晓政府意图,下了解企业意愿,又掌握行业发展趋向和市场行情,应充分发挥其在区域合作中穿针引线、桥梁纽带的作用功能。

但是,行业协会、商会等中介组织在区域合作中的这种作用在总体上还没有到很好的发挥,究其原因,主要是政府功能过强, 挤压了中介组织的生在空间,从而导致中介组织功能严重不足。即使有中介组织能发挥一些作用,也被误称为是“政府授权”的;一些中介组织为了能发挥一些作用,也千方百计与政府拉关系,自愿“行政化”,成为政府机关的附属物。这些现象表明, 行业协会、商会等中介组织存在着本位不清的问题,需要本位回归。国务院2007年制定的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》就明确规定, 行业协会商会要严格依照法律法规和章程独立自主地开展活动,切实解决依赖政府的行政化倾向,就已提出了中介组织的本位回归问题。然而,这个问题的解决成效几乎甚微,并不是中介组织不努力,而是因为政府不放权,导致中介组织无此力。这样,问题又归源于政府职能的转换问题。同样地, 发挥中介组织在区域合作中穿针引线、桥梁纽带的作用功能,归根到底是要转换政府职能,为中介组织的本位回归创造条件,培育中介组织的作用功能。

可喜的是,这个问题已引起了党中央、国务院的高度重视,并着手解决这个问题。比如,国家《十二五规划》专列第三十九章“加强社会组织建设”,指出要“完善扶持政策,推动政府部门向社会组织转移职能,向社会组织开放更多的公共资源和领域”。党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确提出要 “推广政府购买服务”,为社会组织的生存与发展开拓了空间,更会促进推进中介组织回归本位。在这种形势下, 长江经济带各省市政府应主动适应新常态的新要求,积极探索通过政府职能的转移推进中介组织的本位回归,培育中介组织功能,在区域合作中发挥各类行业协会、商会的特有作用。

参考文献

「1」国务院:关于依托黄金水道推动长江经济带发展指导意见﹙国发「2014」39号﹚

「2」国务院:关于推进长江三角洲地区的改革开放和经济社会发展的指导意见﹙国发「2008」30号﹚

「3」中共安徽省委政研室:安徽调研，2009年1-2期合刊

「4」程必定:皖江城市带承接产业转移示范区建设实效对打造长江经济带的启迪,长江技术经济,2014年第3期

「5」郝寿义、程栋:长江经济带战略背景下的区域合作机制重构,改革, 2015年第3期

﹙作者为安徽省政府参事、安徽省发展战略研究会会长﹚