为了使种粮补贴资金投入更加精准有效，安徽省农村财政研究会组织专题调研组，对阜阳市、宿州市埇桥区、淮南市凤台县等具有一定代表性的种粮大户、家庭农场主和部分县乡负责人，分别进行深入调研。在调研座谈中我们体会到，种粮补贴政策的激励效应也越来越弱化，现行种粮补贴政策运行中存在着一系列新矛盾与瓶颈问题，调整改革种粮补贴政策已经到了必须从战略高度进行谋划布局的紧迫时期。通过调研，我们对现行种粮补贴政策进行分析论证并提出几点思考。

一、种粮补贴财政政策发挥了积极效应，促进了粮食生产稳步增长

我国实施的种粮补贴政策，是继农业税费改革取消农业税以后财政支农政策的又一项重大举措，给粮食增产、农业增效、农民增收增添了新的动力。十余年来，粮补政策的效果显而易见，在补贴政策作用下，安徽省粮食生产前所未有地实现了12连增。

一是财政支持农业种粮补贴资金逐年递增。据统计，2004～2014年安徽省涉及财政的种粮补贴资金合计投入657.9亿元，其中良种补贴111.7亿元，占17%，年均递增10.1%、粮食直补97.0亿元，占14.7%，年均递增58.5%、农资综合补贴390.6亿元，占59.4%，年均递增4.1%、农机购置补贴58.6亿元，占8.9%，年均递增31.7%

二是财政补贴政策的实施，有效地调动了农民的生产积极性，实现了粮食稳定增长。我国粮食产量从2004年开始复苏，2004年我国粮食总产达到9389亿斤，较2003年增长9%，到2007年再次迈上1万亿斤台阶，直到2014年达到12，142亿斤的历史最高点。与此同时，我省粮食总产也由2003年的443亿斤，增加到2014年的683亿斤，位居全国第六位。可以说，农业补贴政策为保障我国粮食安全起到了不可替代的作用。

三是种粮补贴资金的发放，促进了农民增收。由于农业补贴政策的实施，直接增加了农民转移性收入，在2003～2014年期间，我省农民收入相应逐年提高，农民人均纯收入由2003年的2140元增加到2014年的8098元，11年增加近3倍，尤其是从2010年开始，我省农村居民收入增幅连续5年超过城市居民。

四是良种补贴从源头上提高了农产品质量。农作物优良品种是高产优质农产品生产的基础，小麦、水稻、玉米等作物均选用综合性好的优质良种，保证了农产品的优质、高产。农资综合补贴促进了高效低毒农药的推广，减少了单位面积农药投入量和农药残留量，提高了病虫害防治效果，确保了农产品质量安全。

五是农机具补贴为发展现代农业奠定了坚实的基础。农机补贴政策使得我省现代农机装备水平有了质的飞跃，大幅度提高了农业生产效率。2004～2014年，安徽省共获得中央财政购机补贴资金累计达58.6亿元，共补贴各类农业机械100.54万台套，主要农作物综合机械化水平达到69.6%。

六是吸引了社会资本进入粮食生产领域。由于种粮补贴资金的引导作用，民间及城市工商资本进入现代农业、整合产业链，农业产业化联合体实现产业、要素利益联合、土地流转快速跟进，促进了农村土地快速走向集约化节约化生产模。推动了全省粮食生产规模化、机械化水平快速提升。

七是财政种粮补贴资金引导社会资金对小型农田基础设施建设投入。全省从2006年开始以“民办公助”方式支持各地开展小型农田水利建设，实施小型水利工程改造提升行动计划，通过整合农业综合开发、土地整理等项目财政资金用于小型水利工程改造提升。

八是促进了新型农业经营主体及现代经营模式发展，转变了传统的农业经营方式。2014年，我省在大力培育新型农业经营主体方面就新增家庭农场11，280个、农民合作社社10，089个、省级以上现代农业示范区21个，培育以龙头企业为核心、专业合作组织为纽带、家庭农场为基础的现代农业产业化联合体，为我省现代农业发展打下扎实的基础。

二、种粮补贴政策实施过程中出现的偏差及成因分析

当前补贴资金规模总量偏小，户均补贴少，补贴对象不实，在农业生产成本不断上升、种粮比较效益持续下降、资源环境压力日益趋紧的形势下，补贴杠杆效应逐步弱化，一些补贴政策已经难以适应农业发展的新挑战新要求。

1.补贴政策目标不清，补贴对象核实困难。

一是补贴政策目标不够明确。按政策规定，粮食直接补贴的受惠对象应该是种粮农民，但在实际操作中，补贴对象大部分为农村土地承包户，而不是实际种粮者，国家发放的是粮食直补资金，是根据农村税费改革前的计税耕地面积发放，造成“粮补”变“地补”，良种补贴也是如此。这显然是违背政策初衷，使真正种粮农民心理不平衡，反而挫伤种粮农民积极性。同样，农资综合直补政策的补贴对象是农资，且不说化肥、农药的使用不利于环境保护和农产品质量安全，现实情况是，在农资补贴和农资涨价的循环中，甚至出现农民购置农机具后得不到补贴，补贴政策的效果在不断打折扣。从鼓励粮食生产角度看，粮补政策理想的补贴对象应该是以种粮多少进行补贴，但是，由于我国农户种植规模小、户数多，加上粮食流通市场的放开，每户农民每年每季的实际粮食产量同样难以统计核实，补贴对象的确定就很犯“难”。

二是补贴方式不够科学。现行种粮补贴政策有两种补贴方式：一种是按二轮承包计税耕地面积补贴，另一种是按当年农民实际播种面积补贴。第一种补贴方式不足之处：由于多种历史原因，计税耕地面积比实际耕地面积要小，这种补贴方式使一部分种粮耕地不能享受种粮补贴。第二种补贴方式不足之处：统计播种面积费时费力，核准播种面积难度更大，农民每年安排多少耕地种粮、不同种类粮食分别种多少是动态的，不可能做到对每户农民每年每次都采用丈量方法核实准确，难免出现的副作用就是弄虚作假。

2.补贴品种核查不清，虚报冒领粮补资金现象时有发生。落实惠农补贴政策，基础数据准确是关键。但在实际工作中，由于主客观原因，如补贴面广量大、人员和技术手段有限、实际种植品种动态变化等因素，导致无法一一核实，少数农户及非农户虚报冒领，少数村干部虚开户头、虚报面积，将经济作物种植面积和其他作物面积都上报为粮食作物面积，恶意套取粮食补贴资金。同样，由于市场导向作用，部分粮食种植户不断变更种植品种甚至从事养殖及其它经济作物。

3.补贴田亩核实不清，补贴面积小于实际种植面积。

现行种粮补贴是通过“一卡通”直接打卡发放给耕地承包人，虽然相关政策明确规定粮补资金的补贴对象是实际种粮人，但是，土地流转使耕地的承包权和经营权发生了分离，导致不种地的耕地承包人享受了种粮补贴，实际流转土地的种粮大户享受不到种粮补贴。近年来，各地大力开展中低产田改造、农业开发、农田基础设施配套等农田水利基本建设，提高了耕地种植能力。由于多种原因，这些耕地难以有足够的依据使其纳入计税面积发放粮食直接补贴和其他补贴。

4.管理职责不清，多头管理现象依然存在。

现行农作物种植财政补贴政策中，粮食直接补贴和农资综合补贴政策是由财政部门负责牵头落实，但对于补贴资金落实过程中涉及的农业、财政、银行等部门的职责没有细化明确。由于部门职责限制，财政部门不能全面掌握农村土地流转以及小麦、稻谷等作物种植信息。农村土地流转、种植面积调查统计等工作量大、涉及面广，在实际工作中主要依靠村级组织负责实施，但财政部门难以对其形成有效约束，容易发生村级消极不配合、签字不负责，甚至直接参与虚报套取资金等现象。目前实施的三项种粮补贴，其中农作物良种补贴（早稻、中稻、晚稻、油菜、小麦、棉花等）是农业部门负责实施的，而粮食直接补贴（以计税面积为依据）和农资综合补贴（早稻、中稻、晚稻、小麦）的实施办法又是上级财政部门发文，由财政部门实施，而财政部门不具备甄别、统计、核实各品种种粮面积的条件和能力。根据规定，农资综合补贴的发放依据是上年农业部门发放水稻和小麦农作物良种补贴的面积，这样做虽然简化了重复调查、摸底、统计、核实的具体事务，但给县乡财政部门造成了很大的责任风险与工作量。

5.种粮补贴效益不清，种植粮食风险较大。

一是粮食生产存在着较大的自然风险。受农田基础设施、病虫害防治、气候变化等因素影响，粮食生产收益的不确定性大，虽然种粮补贴是确定的，但出现灾损时，即使是有限的农业保险赔付也难以弥补种粮成本损失。

二是市场风险不断加大。随着人口红利的消退，生产资料、人工费用等粮食生产成本日趋增加，一家一户更是难以抵御市场粮价波动，加上人多地少小农生产，导致粮食生产成本居高难下。

三是国家保护价不能落实到位。与国际市场相比，我国粮食价格普遍偏高，指望粮价大增来增加种粮农民实际收入是不现实的。

6.补贴方式不清，补贴资金发放成本高。

种粮补贴的发放，涉及农户、行政村、乡镇人民政府、县级财政、农业等相关部门和代发银行等，涉及面广，时间要求紧，工作压力大，工作成本高。对基层来说负担过重，上级部门考虑春耕生产和农民需求，要求粮食直接补贴和农资综合补贴在每年2月底3月初、甚至有些年份要求在春节前发放到种粮农民手中，造成了补贴面积与当年实际种粮面积之间有差异。

目前施行的四项补贴政策，由于补贴种类多、程序繁琐、使用分散、面对千家万户，虽然亩均补贴只有100元左右，则需要基层干部花费大量人力和物力，导致部分乡村干部因人力、物力、财力不足，对据实统计核实存在畏难情绪，为了省工省钱省事，不论什么补贴都按田亩分解到农户，农作物良种补贴和粮食实际种植面积登记很难落到实处，导致补贴与良种使用脱钩，不能充分发挥良种补贴对良种推广的真正作用；补贴与粮食种植面积不能挂钩，粮食补贴在促进粮食生产上的作用也大大降低。

三、构建新常态下种粮补贴制度的政策建议

1.加大财政支持力度，建立种粮补贴资金稳增长机制。

目前，我国基本上解决了人民的温饱问题，取得了举世瞩目的成就。但是，粮食安全仍然存在不少隐患和严峻的挑战。一是耕地数量持续减少，粮食安全的基础受到威胁；二是粮食种植结构不合理；三是农区生态环境污染恶化，危及粮食质量安全。特别是随着我国城乡一体化发展进程加速，广大农村的人口、劳动力、资金等各类经济资源外流。这些因素正持续地威胁国家粮食安全的底线。因此种粮补贴应当成为我国确保粮食安全的重要政策，以适应社会经济发展新常态。

一是逐年加大财政投入，建立粮食补贴资金稳增长机制。要确立旨在提高粮食综合生产能力和保障粮食供需总量平衡、结构优化的发展战略。中央财政要下决心整合财政支农资金，“盘活存量、优化结构”，围绕支持粮食生产、保障粮食安全构建种粮补贴制度体系和稳增长机制。各级财政要进一步加大投入力度，确保支持力度逐年稳定增长。

二是开征“国家粮食安全基金”。用于调节城乡收入差距，改善谷贱伤农的现象，为种粮补贴资金提供稳定可靠的来源。基金征收对象是城市具有稳定收入消费者，采取低费率、轻负担、广覆盖的方式征集，如果按月工资额5‰左右征收，由此对城市消费者增加的负担几乎可以忽略不计。国家为促进重点事业发展而设立了各种基金类收费，如“水利建设基金”“育林基金”“城市基础设施配套费”“教育费附加”“港口建设费”等，从而使得这些领域得到长足发展。从根本上说，粮食生产安全保障更需要采取这种行之有效的筹资办法。国家粮食安全基金由中央财政统筹使用，主要用于支持粮食主产区。

由于产粮大省（市）往往是财政穷省（市），因此也可以考虑从各省（市）地方财政收入中上交中央1%，建立国家粮食安全基金，由中央财政统筹使用，向粮食主产区进行补贴。

三是建立健全种粮补贴责任制，充分发挥中央和地方两个积极性。各级地方政府必须充分履行保护耕地资源、保护农民种粮积极性、维护地方粮食市场稳定、引导城乡居民健康消费等方面的责任。地方财政要认真落实粮食生产的扶持政策，根据自身的财力保障能力加大种粮补贴投入，在有条件的地方应实行种粮补贴资金地方配套投入的政策。落实种粮补贴资金的监管责任，严格财经纪律，加强对资金监督检查，严肃处理截留、挤占、挪用补贴资金的行为，以保证补贴资金发放到农户手中。

2.建立四个层次种粮补贴制度，切实提高补贴效果。

种粮补贴改革和创新的方向应以“四个有利于”为标准:即有利于发展现代农业；有利于耕地保护和集约经营；有利于增强种粮市场和自然风险的抵御能力；有利于财政补贴资金精准投放，提高补贴功效。

一是建立农地补贴，延续普惠制补贴政策。对于种粮直补、良种和农资综合等补贴，建议合并改为“农地补贴”予以保留。这样可以保留农民的既得利益，有利于调动农民种粮积极性。建立的农地补贴也便于补贴资金发放，能够减轻基层忙于核实的工作量，减少了弄虚作假现象。同时要求严格掌握补贴政策界限，对已改变用途的耕地，不予发放种粮补贴。

二是建立种粮大户、家庭农场补贴，重点扶持规模种粮。

为了从政策上引导种粮适度规模经营，应该将粮食直补、农资综补、良种补贴、种粮大户补贴等整合，建立“规模种粮补贴”集中补贴规模以上的种粮大户、家庭农场等新型农业经营主体。集约种粮规模根据各地实际情况，由县级以上人民政府自行确定，种粮大户、家庭农场规模种粮面积一般要大于20亩。补贴金额要按照实际播种面积逐季核定，可以采用主体申报、乡村核定、县级主管部门按比例抽查复核的方式确定。

三是建立“务农高龄津贴”制度。

建议把种粮补贴资金的一部分转换为“务农高龄津贴”，对农村65岁以上务农老人实施高龄补贴政策，一是可以熨平二轮承包以来，农户家庭在人口、职业、田亩方面变化所带来的户与户之间有失公允的现象。二是有利于厘清利益群体之间的矛盾交叉，保留普惠制粮补体制下特定人群的既得利益。也是区别于农民基本养老保险，弥补由于制度缺陷而给予种粮老人终身从事田间耕作的一点补偿。三是有利于缩小城乡差别，实际上各地已经把对城镇高龄居民发放“高龄津贴”纳入民生工程，是一项深得民心的德政措施。据考察，我国台湾地区一直都设有“老农津贴”，每人每月发放7000元新台币，约合人民币1400元。四是“务农高龄津贴”连同农村居民基本养老金及农民承包地流转收入，可以从财政制度上保障种粮农民老有所养。

四是建立农田休耕补贴，平衡粮食市场价格，有利于保护地力。探索建立适合中国国情的农田休耕轮耕制度。一是建立以农村环境修复和农田生态保护为目标的多年性休耕轮耕补贴制度。开展湿地恢复补贴、耕地重金属污染治理区休耕补贴、地下水超采区休耕补贴等。二是建立以调节粮食供需平衡为目标的限产性休耕轮耕补贴。政府通过补贴鼓励农民短期休耕部分耕地，以调控粮食生产总量，稳定粮食价格，又可以缓解农区水源、环境和土地资源的用养矛盾，涵养土壤肥力，保育环境资源。

3.建立两种形式的保险制度，有效防范粮食生产的系统性风险。

一是政策性农业保险要提标扩面，有效防范自然风险。政策性农业保险将财政手段与市场机制相对接，创新了政府对种粮受灾救助方式，增强了农民抗风险能力，发挥保险的“稳定器”作用，这也是世贸组织所允许的支持农业发展的“绿箱政策”。种粮大户、家庭农场普遍要求加大财政对粮食主产区保费补贴力度，适当提高保险理赔标准目前我省粮食作物最高赔付标准是每亩300元，应提高到500元左右，以增强种粮农户的灾后恢复生产能力与农本补偿。

二是建立粮食市场价格保险制度，有效防范种粮市场风险。目前的粮食最低保护价收购政策随着粮食市场化进程加快，保护价收购与农民卖粮存在一系列新矛盾，卖粮难依然存在、财政也不堪重负。因此，应该建立粮食市场价格保险制度，逐步取代粮食最低保护价收购政策。目前国内粮价已较大幅度高于国际市场，价格继续上升的空间缩小，制定粮食最低收购价政策面临新的不确定因素。同时价格干预的弊病也逐步显现出来，主要是托市收购扭曲了市场供求关系，导致价格传导机制失灵，加剧了粮食供求失衡的矛盾；临时收储政策导致粮食库存持续上升，粮食收储补贴大增，各级财政不堪重负。因此要尽快研究完善粮食最低收购价政策。建议将粮食最低收购价政策改为粮食市场价格保险制度，保持国家对粮价适度干预，帮助粮农有效防范市场风险，确保国家粮食安全。

实行粮食市场价格保险制度，可“小步快跑，逐步到位”。第一步可在每年初，政府发布粮食市场指导价，当粮价低于市场价时，政府直接给予种粮农民价格补贴，以弥补农民部分直接损失。第二步可以参照国家对种粮受灾保险政策开设粮食价格政策性保险。第三步鼓励农户参加粮食价格的商业性保险，国家对种粮农户参保费用实行一定比例的补贴政策。

4.加强农业补贴立法，建立健全农业补贴制度保障体系。

我国农业补贴政策起步时间较晚，至今尚未制定关于农业补贴的具体法律法规。补贴政策出台大多依赖政府的农业经济政策，具有一定的短期应急效应，缺乏前瞻性和稳定性，更没有形成系统的法律保障体系。我国农业补贴法律不健全，已成为稳定实施农业补贴政策障碍，严重制约了政策的效果。

要尽快制订和健全农业补贴法律法规体系，包括农业补贴和农业保险等。通过立法确立长期稳定的农业补贴政策，推动农业生产方式转型，加速农业现代化进程。立法要主旨清晰，规定详尽，具可操作性。对农业种粮补贴目标、政策工具、对象范围、标准依据、资金来源、发放方式及监督管理都要严格规定。

必须以政策法规为依据，改革现有条块分割的管理模式，合理界定职责分工，加强部门协调配合。进一步简政放权，将农业补贴核算发放工作任务尽可能下放到乡镇政府，运用大数据理念，建立信息化综合平台进行数据管理。依托乡镇财政所、农业经管站、农村信用社等相关部门联合办理业务，实现农业补贴“一站办”、“一卡通”。在经济条件较好的地方，可以在农民自愿的基础上，由村级自治组织集中使用补贴资金，用于加强村庄和农田公益设施的建设和管护。

5.拓展农村金融服务范围，对规模化种粮新型农业经营主体给予多种形式的金融支持。

进一步发挥农业发展银行这类政策性金融机构主渠道作用，对种粮采取贷款贴息、担保、重大技术推广与服务补助等方式，支持粮食适度规模经营。

依靠金融衍生工具，对农户经营规模50亩以上、购置单价5万元以上的现代农业机械除了享受农机补贴以外，可通过融资租赁方式由金融机构给予支持。

6.成立“农村土地信用社”。用金融信贷运作理念规范农村土地流转市场，并对流转资金进行第三方托管，保护土地流转大户与土地承包户双方权益。

目的是对农民持有的承包地进行“量化地权、明确经营权、模糊地界、存地入社、公允价值、规模投向、信贷运作、保障收益、公益管理、市场运营”，变固化的承包地为可流动的“土地流”的创新思路。采取“新型农业经营主体+居间服务+个体农户”的模式，由“农村土地信用社”与银行收付存贷职能对土地流转专项资金进行第三方托管，对土地流转中的随意性进行规范。

能够解决种粮大户、家庭农场主在土地流转过程中与土地流出方一对一讨价还价进行私下协议的矛盾。有利于对土地流入方是否改变土地使用性质、是否对耕地竭泽而渔、是否短期经营等投机行为进行有效监督。在发挥“农村土地信用社”桥梁纽带作用的同时，为土地集约化经营提供可实现的平台载体，也使得银行对农村土地流转的信贷支持具有操作上的可能性。

7.建立和培养一支合格的职业化种粮队伍，是发展现代农业、走粮食社会化大生产道路的坚实基础。

要“用工业的方式发展现代农业”培训专业种地技能人员，从而解决“谁来种地”的问题。发现培养成百上千具有现代农业意识、市场敏锐度较高、勇于创业、献身种粮事业的职业经理人和农场主、种粮大户，由他们这些“关键的少数”来牵动现代农业的步伐。

总之，构建种粮补贴制度是一项勾稽关系复杂、各因子之间关联度高的系统工程，牵一发动全身，因此要慎之又慎。如果说当前我国农业发展面临提高价格和增加补贴两个“天花板”，生态环境和资源条件两道“紧箍咒”，要持续发展，只能加快推进农业现代化，促进农业发展方式转变，那么，中央从2004年开始施行的种粮补贴政策，毫无疑问是我国农业现代化前进道路上的助推器，实践表明，要使助推器高效发力，必须继续深化改革、政策接地气，而农业改革成功的关键在于高屋建瓴的顶层设计。

（课题组长：张广寿    成员：胡德林 殷家明 吴行一 储敏 ）