习近平同志高度重视扶贫开发工作，党的十八大以来多次深入贫困地区调研，就扶贫开发工作发表了一系列重要讲话，中办和国办印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，深刻阐明了新时期我国扶贫开发的重大理论和实际问题，形成了新时期我国扶贫开发战略思想，特别是关于精准扶贫的重要思想，是当前和今后一个时期指导我国扶贫工作的基本指导方针。深入总结安徽“十五”以来扶贫开发经验，深刻理解和全面落实精准扶贫的重要方针，对于进一步做好”十三五”期间的安徽扶贫开发工作,具有十分重要的现实意义。

一、新阶段安徽扶贫开发的环境和背景

从2001年到2010年，是我国实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》和《安徽省农村扶贫开发纲要（2001-2010）》的重要历史时期，这是我国及我省实施的第一个10年农村扶贫开发规划，从此开创了我国有组织、有规划、有重点、全覆盖、大规模、高投入的农村扶贫开发新阶段，农村扶贫开发的理论、体制、机制、方针、政策、途径不断完善和不断创新，取得了重要的成效和经验。

新阶段扶贫开发面临的历史与现实、自然与社会、客观与主观各方面的矛盾和问题相互交织，错综复杂，主要体现为：

安徽处在自然灾害多发地带。安徽居南北气候过渡地带，夏季降雨比较集中，加之沿淮处在河床东西高、中间低的淮河中游，频繁发生严重洪涝灾害；皖西和皖南山区海拔高、坡度小，土层薄，降雨集中，极易形成水土流失和山洪、地质灾害；江淮丘陵中间高，南北低，常受干旱及洪涝之苦。全省农业资源分布很不平衡，水资源南北相差悬殊，淮北不足皖南山区的三分之一，而耕地南少北多，形成南方高产而地少、北方地多而低产的错位分布局面。独特的自然生态环境，导致安徽农村区域性自然灾害类型多样、分布较广、频率较高、危害较重，据民政部门资料，从康熙6年（公元1667年）到1949年的282年间，全省累计遭受水旱灾害462次，平均每年遭受1.64次自然灾害，而且每10年必有1-2次严重灾害。建国后从1949年到1989年的41年中，有38年成灾面积在500万亩以上。从1990年到2007年，全省又发生了1991年和2003年的严重洪涝灾害，一般性自然灾害基本上每年都有。多年来，因灾致贫返贫始终是安徽比较突出的困难和问题。从大别山区和沿淮地区来看，经过国家投入了大量资金进行治理，农民生命安全得到了有效保障，但是对农业生产和农民生活的保障能力仍然比较薄弱，每次严重的自然灾害，都导致农民财产损失，生产生活环境破坏，多年的扶贫开发努力前功尽弃。2003年，由于遭遇洪涝等严重自然灾害，在全省绝对贫困人口中，因灾致贫98万人，占贫困人口总量的54.9%。

安徽资源环境制约突出。农业生产受自然灾害制约比较突出，南北资源条件和产业结构差异较大，难以形成覆盖全省的农产品规模生产优势；农村可以利用土地资源总量有限，人口密度达458人/平方公里，人均耕地面积0.071公顷，低于全国0.077公顷的平均水平，中低产田占46.5%，人均水资源不足全国的二分之一，工矿及基础设施建设用地用水逐年增加，人口与资源矛盾日益突出。特别是大别山区和沿淮地区，分别是国家重要的生态保护区和行蓄洪区，不能进行大规模的自然资源开发。农业资源的有限性和农业结构调整的局限性，决定了农业生产效率和经营收益难以与二、三产业同步提高

贫困人口集中分布于边远的重点村。扶贫开发的初期，农村贫困人口的分布以县为单位，不少山库区县贫困人口的比重平均占农村总人口的50%以上，例如岳西县，1978年，农村贫困人口占全县农村总人口的比重曾经达到95%。通过多年的扶贫开发，贫困人口逐步集中分布在生态环境特别恶劣、经济资源特别短缺、交通特别闭塞的山库区，呈现点状分布的特点,扶贫开发的成本不断提高。2001年，全省山库区贫困人口为28.83万人，占全省贫困人口总量的30.07%，低收入人口106.04万人，占全省低收入人口总量的28.23%。

安徽农村资源逆向流动。在计划经济时期，国家通过指令性调拨和计划价格统一低价收购农产品，导致工农业产品价格剪刀差不断扩大，农民长期承受农产品价值流失之重。在市场经济时期，农业资源、农村资金、农村购买力、农村优质劳动力等生产要素进一步向非农产业转移，向城市集中，向沿海流动，城乡之间、地区之间及农村内部相对贫困问题更加突出，城乡居民收入相对差距从1990年的2.78：1扩大到2001年的2.81：1，绝对差从1990年的960元扩大到2001年的3649元。重点县农民年人均纯收入仅为全国农民的一半左右。农民之间收入差距也不断扩大。2006年，农村居民家庭最高收入组与最低收入组人均纯收入分别为5745元和1246元，最高收入组与最低收入组收入差距比由1995年的3.0倍上升到4.6倍。

农村劳动力空心化。到20世纪和21世纪之交，外出务工已经成为农民增加收入的主要途径，外出务工的劳动力是农村最优质的劳动力，2006年，全省农村外出从业劳动力（外出一个月及以上，下同）1119.1万人；年龄主要集中在21—40岁年龄段，其年龄中位数为31.1岁，比劳动力总资源人口小8.7岁；小学文化程度占20.5%、初中文化程度占71.3%，平均受教育年限为8.4年，比农村劳动力资源人口高出1.2年。农村劳动力外流导致扶贫开发主体缺位，优质资源流失。

失地致贫农民不断增加。据有关部门统计，从1996年到2005年10月31日，全省建设占用耕地112.58万亩，超国家下达计划的38.3%；生态保护退耕等占用耕地333.61万亩，是规划目标的5倍多。据有关资料，凤台县随着张集北矿、顾桥北矿、丁集矿等矿山企业的相继建成投产，预计到2010年，全县塌陷面积将超过3万亩，加之建设用地将超过7万亩，5万名农民将失去土地。失地农民贫困化问题日益突出。

突发型贫困日益显现。我国贫困线标准按照农民家庭年收入水平测算，标准低，调整慢，难以适应农民家庭突发性支出的形成的急剧型贫困，难以及时反映因学、因病、因灾等突发因素导致的贫困，即便是收入水平超过贫困线的农民，一旦遇到突发事件，极易返贫而又难以及时纳入当年在册的扶贫对象。就安徽而言，因灾致贫、因学致贫、因病致贫等急剧型贫困人口大约占贫困人口总量的30%以上。

 二、新阶段安徽扶贫开发的对象和途径

“十五”期间，安徽扶贫开发的对象包括两部分人口，一是尚未解决温饱的126万绝对贫困人口；二是返贫和低收入人口，约374万人。两部分人口合计，全省共约500万人。扶贫开发范围包括19个国家扶贫开发工作重点县、10个省扶贫开发工作重点县、65个重点乡镇、30个比照西部地区扶贫开发政策的重点县。

国务院和省扶贫开发领导小组针对上述致贫和返贫情况，确定了新阶段扶贫开发工作的重点。

1、整村推进扶贫开发

省政府于2004年制发了《安徽省人民政府关于实施扶贫开发整村推进工程的意见》，要求从2004年开始，在19个国家扶贫开发工作重点县，每年安排500个左右重点村实施整村推进工程，到2007年，争取2000个村初步形成自我脱贫能力；财政发展资金和以工代赈资金必须有70%以上投入到整村推进的重点村，并要求领导责任落实到重点村，资金项目安排到重点村，社会帮扶联系到重点村。

基本工作标准包括：有一条晴雨通车的公路通达到村部；贫困群众能够饮上清洁卫生水；17周岁少年义务教育完成率达到85%以上；贫困户农民有病能够在半小时内到达具有资质的医疗单位就医；缺乏生产技能的贫困户每户至少有一个劳动力接受过劳动技能培训；剩余劳动力有一半以上转移到非农产业；贫困户居住的危房基本得到改造；每个村有一个直接增加收入的生产经营项目。综合招标为：全村农民纯收入增长速度高于全省平均农民人均纯收入增长速度2个百分点以上。

从工作方式上看，就是按照统一的工作标准、统一的投入力度、统一的时间进度、统一的考核办法，经过几年的合力攻坚，使多数重点村基本达到初步实现温饱的目标；从工作内涵上看，就是通过配套投入，增强综合脱贫的能力；通过集中投入，获得整体脱贫的效果；通过开发式扶贫，构建稳定脱贫和可持续脱贫的坚实基础；从工作要求看，就是有路走、有房住、有水喝、有学上、有医就、有技能、有钱挣，农民人均纯收入增长速度高于全省平均水平2个百分点。

整村推进有效推进了扶贫资金和扶贫工作进入重点村，有效提高了扶贫资金集约投入力度，提高了扶贫资金项目管理水平与社会监督程度。重点村村均财政扶贫资金投入规模2004－2006年分别达到36.29万元、44.6万元和54.2万元。截止2007年底，全省共有2202个重点村实施整村推进工程，基本达到省政府确定的工作标准，重点村的基本生产生活得到明显改善，农民人均纯收入明显提高，村容村貌发生明显变化，超额完成五年规划目标。

2、贫困地区劳动力转移培训

从2005年到2006年，省扶贫办以瞄准重点村和贫困户为目标，以提高培训和转移质量为重点，以提高转移培训补助标准为手段，启动有计划、有组织的全省贫困地区劳动力转移培训工作。2007年，省扶贫开发领导小组制定了《安徽省贫困地区劳动力转移培训实施办法》，坚持瞄准贫困对象，着力提高培训质量，努力增加就业收入。基本做法是：

围绕转移培训，强化目标管理。省扶贫开发领导小组对各扶贫开发工作重点县下达劳动力培训转移的年度目标任务，做到年初有计划，年中有督促，年终有考核，有力地推动了这项工作的开展。

加大投入力度，扩大培训规模。2005年，各县共安排了劳动力培训转移资金2067.5万元。2006年，省专项资金下拨1095万元，各重点县安排708万元，共1798万元用于劳动力转移培训培训，共转移培训44102人。省扶贫开发领导小组规定，“各重点县必须按照到县年度财政扶贫资金总规模，以不低于10%的比例安排劳动力转移培训专项资金”。

构建培训体系，加强基地建设。通过招标等方式，择优认定了一批资质较高、条件较好、有工作基础和积极性的培训基地，全省形成1个国务院扶贫办贫困地区劳动力转移培训示范基地、36个省级基地和89个县级培训基地，基本构建了国家、省、县三级的劳动力转移培训网络。

全面覆盖贫困人口，严格筛选培训对象。对贫困人口的建档立卡，建立贫困地区劳动力资源信息库，合理制定劳动力转移培训规划，力求在“十一五”期间使每个贫困家庭有一个劳动力接受培训。按照户申请、村证明、乡申报、县审定等规范程序确定培训对象。对于不在册的当年发生的贫困户，经村委会证明，可以到培训基地接受转移培训；“下岗再就业的农村贫困劳动力，可以再参加一次转岗培训”；对贫困户初高中毕业生，给予中等职业技能培训补助。太湖县劳动技工学校针对留村妇女难以集中培训的实际困难，把缝纫机安排的各个重点村，以村为单位组织培训。

注重培训质量效果，合理安排补助资金。省扶贫办坚持质量第一的方针，要求各培训单位努力提高技术含量，提高就业层次，增加就业收入。“按照注重扶贫效果的原则确定补助标准，各类对象和不同工种的具体补助标准，由各地根据实际情况自定”。允许重点县在到县财政发展资金及社会扶贫资金叠加安排配套补助资金。有的重点县出台了分类补助的办法，对绝对贫困人口实行全额补贴。

注重转移就业安全。劳动部门提供职业技能鉴定服务，使符合条件的贫困农民能够持证上岗就业。建立就业服务网络，对那些企业不能提供工伤医疗和养老等法定保险、环境污染比较严重、劳动条件特别恶劣、劳动合同不规范的企业，坚持不输送贫困户劳动力。在输出人员较为集中的地方设立办事处，驻地协调处理侵犯贫困农民工合法权益的矛盾纠纷。对输出转移人数较多的企业，进行电话询访和驻企跟踪指导。

3、产业化扶贫

产业化扶贫主要依托国家扶贫贴息贷款扶持贫困地区农业产业化企业，拓展贫困农民就业和增收渠道。省扶贫办和省农业银行规定，“每承贷扶贫贴息贷款10万元的项目单位安排一名绝对贫困人口就业，承贷300万元的项目单位定点帮扶一个贫困村，承贷1000万元的项目单位定点帮扶一个贫困乡”。2002年，国家下达给安徽的扶贫贴息贷款计划为5.5亿元，在实施中追加到7.5亿元，年内实际到位7.34亿元，创下了扶贫贴息贷款规模、扶贫贴息贷款投放率、扶贫贴息贷款成效的最佳成绩。

4、村级生产发展互助资金

2006年，省扶贫办与省财政厅选择霍山县、太湖县、金寨县开展“贫困村村级发展互助资金”试点，到当年底，3个试点县共在建立了227个互助资金管理小组，参股农户12146户，筹集资金864.64万元（其中中央财政扶贫资金150万元，农民自愿参股56.7万元），先后借出资金1307.35万元，受益农户达6670户，到期资金还款率基本达到100%。2007年，进一步在全省国家和省扶贫开发工作重点县推广“贫困村村级发展互助资金”试点，共筹集资金3141万元，建立互助资金小组693个，参股农户26688户，借出资金2032万元，到期还款率99%，借款农户户均增收497元。

4、集中连片扶贫开发

2007年，我省安排岳西县为“连片开发”试点工作县，选择一个集中连片、有一定产业基础的区域，统筹考虑和规划该贫困区域的基础设施、产业发展和社会事业建设，将贫困区域作为一个整体实施连片开发，争取在1-2年内，使试点区域贫困面貌有明显改善，自我发展能力有较大提升。岳西县当年总投资7092.4万元，其中发展资金950万元，整合资金4576万元（不含小额信贷），投工投劳折资1566.4万元。项目区每年可新增附加产值2200万元，人均年增收1098元，社会效益和生态效益也十分显著。

5、社会对口扶贫

中央单位定点对口帮扶。根据国务院扶贫开发领导小组安排，有17个中央、国家机关及有关部门和单位分别定点帮扶我省17个国家扶贫开发工作重点县。

领导干部定点扶贫。全省有31位省级领导干部定点联系国家和省扶贫开发工作重点县，各位省级领导每年至少一次带领省直有关部门到对口帮扶的重点县调查研究，现场指导和帮助解决实际问题，取得很好的效果。

省直单位对口扶贫。省直200多个政府部门、事业单位、社会团体及国有企业分别对口帮扶扶贫开发工作重点县。各单位各展其长，各尽所能，积极推动本部门管理的公共资源的分配向优先贫困地区倾斜，制定和实施促进贫困地区发展的政策。

处级干部挂职扶贫。对口帮扶单位选派1名处级干部到重点县挂职任副县长，在指导重点县扶贫开发工作，沟通重点县与省直及中央对口扶贫单位之间的联系，争取资金项目等方面发挥了积极作用。

选派村党支部第一书记。省委组织部分期选派机关干部到贫困村和后进村任党支部第一书记，选派干部在加强基层组织建设、发动群众参与扶贫开发，提供技术指导等方面发挥了积极作用。

干部结对帮扶。全省有6.6万名干部结对帮扶4.2万多户贫困农户。2006年，全省、市、县三级对口帮扶单位共捐款捐物达8000多万元；引进项目1700多个，项目资金5.6亿元。2006年直接投入资金和物资达4305万元；引进项目36个，引进资金6158万元

青年志愿者卫生扶贫。省青年卫生志愿者扶贫接力计划由团省委、省卫生厅联合实施。先后分11期奔赴全省114个受援点开展医疗驻点服务，共做大小手术1万5千余例，门诊接待量超过30万人次，举办各科培训班和讲座350期,义诊、巡诊近8万人次，接受各种医疗、保健服务的群众达到250万人次。

青年志愿者科技扶贫。共青团安徽省委联合省农委、科技厅、农科院等部门联合推出青年农业志愿者科技扶贫接力计划，对贫困地区实行智力帮扶，采取电话咨询和下乡服务相结合的形式，提供农业技术推广、新产品新技术引进、乡镇农技人员培训等方面服务。

三、新阶段安徽扶贫开发体制和制度

新阶段扶贫开发进行了一系列的体制和制度创新。

扶贫开发管理坚持政府主导。各级党委和政府把扶贫开发工作纳入本地区国民经济和社会发展规划，“坚持省负总责，县抓落实，工作到村，扶贫到户”的原则；扶贫开发工作重点县以扶贫开发为中心，以扶贫开发统揽工作全局；积极动员和组织社会各界，通过多种途径和形式，多层次的支持贫困地区的开发建设。

财政扶贫资金直接到县制度。财政扶贫资金，包括以工代赈资金，由省扶贫开发领导小组统筹协调后，按照各自管理职责和渠道下拨到扶贫开发工作重点县。重点县财政建立财政专户，专款专用，落实到扶贫项目。财政扶贫资金不得切块安排到省直部门，也不由各市中间分配。

扶贫资金项目管理制度。财政扶贫资金建设项目实行省级管理制度，严格实行项目管理，做到资金到项目、管理到项目、核算到项目，按项目建设进度核拨资金，确保资金及时足额到位。重点县扶贫开发项目，由重点县有关扶贫部门按照省下达的资金规模和重点村扶贫开发规划安排。为了确保财政扶贫资金真正用于扶贫，建立了扶贫开发项目备案制，重点县扶贫开发项目向省扶贫办和省发改委备案，全省财政扶贫资金投向向国务院扶贫办备案。

扶贫项目公示公告制度。一是财政扶贫资金公告公示，对中央和地方政府安排的财政扶贫资金的使用分别在县、乡、村新闻媒体和乡村公告栏公示；二是扶贫项目公示，项目公示内容包括项目审批程序、项目名称、实施地点、建设内容、实施期限、实施单位及负责人，资金来源及结构、大宗物资采购和工程招标情况、质量标准及效益目标等；三是整村推进重点村公示，在整村推进重点村建立了整村推进公示牌，公开重点村扶贫资金、扶贫项目、工作标准、工作进度、扶贫责任第方面的信息，通过公示，方便群众和社会监督。

财政扶贫资金报账制度。财政扶贫资金由财政部门统一管理，扶贫项目实施单位提出用款计划并附有有效报账凭据，按规定程序报财政部门审批拨款。财政扶贫资金实行县级报账制，县级财政部门按照规定的程序预拨项目启动资金，预留质量保证金，项目竣工后进行决算。

建设项目招标和验收制度、项目监理制和项目物资采购制。重大投资建设项目和采购，通过公开招标确定项目建设单位、监理单位和物资供货单位。项目检查验收制度。对已经完成竣工的扶贫项目，组织项目验收，对不合格的项目进行整改，对不合理使用的项目资金要扣回。投资10万元以上的项目，必须由社会审计机构进行竣工审计。

财政扶贫资金审计制度。建立财政扶贫资金分级、定期审计制度，国家审计署两年定期审计，省级“三年一审，一审三年”。委托社会审计单位对各种财政扶贫资金进行专项审计检查。

扶贫开发统计监测制度。省扶贫办和省农调队联合建立全省扶贫工作动态监测制度，监测贫困人口脱贫目标任务完成率、农民人均纯收入增长速度目标完成率、整村推进工程计划完成率、劳动力转移培训及各类扶贫项目管理实施情况，财政扶贫资金管理使用情况、扶贫贴息贷款管理使用情况、其它扶贫资金管理使用情况、社会帮扶工作成效、扶贫工作制度实施情况。监测结果作为对扶贫开发工作重点县进行综合评价考核的依据。

贫困户建档立卡制度。建档立卡对象是未解决温饱的贫困人口和低收入人口，对这两部分贫困人口要做到户有卡、村有册、乡有簿、县设立微机档案室；坚持公正、公开、公平的原则，广泛发动群众参与，对确定的贫困户公示公告；实行动态监测，根据年度变化及时更新。

年度目标任务管理制度。省扶贫开发领导小组向扶贫开发工作重点县下达减少贫困人口数量、增加农民收入、完成整村推进的重点村数量等各项指标。各个重点县围绕实现年度目标任务安排工作计划，强化保障措施，认真自查自比，把各项工作任务和措施落到实处。。

重点县评价考核制度。省扶贫开发领导小组和省委组织部每年对重点县扶贫开发工作进行综合评价考核。明确重点县县委书记和县长是扶贫开发第一责任人、分管副书记和副县长是具体责任人；考核结果进行评分排序，向省委、省政府报告、向社会公布；对年度考核位居前5名的重点县，由省扶贫开发领导小组、省委组织部联合发文对第一责任人和具体责任人予以通报表彰，并将年度考核结果存入其干部档案；提取财政扶贫资金总额的1%，奖励位列前5名的重点县用于扶贫开发项目。

扶贫开发资金使用绩效考核制度。对于年度考评等级为A级前五名的县，在下一年度增加100万元财政扶贫资金给予奖励，对于年度考评等级为C级的县，按照当年财政扶贫资金的5%的比例，减少下一年度财政扶贫资金。

四、新阶段安徽扶贫开发资金投入

“十五”到“十一五”期间，国家逐步加大了财政扶贫资金投入力度，从2001到2007年，中央财政累计投入扶贫资金853.103亿元，平均每年投入121.87亿元，年均财政扶贫资金投入总规模是“九五”期间的1.69倍。

财政发展资金和以工代赈资金等财政扶贫资金在贫困地区脱贫能力建设中发挥了重要作用，以2006年为例，中央投入安徽贫困地区的各类财政扶贫资金55959.5万元，其中财政发展资金36459.5万元；以工代赈资金19500万元；省财政配套资金4720万元。与此同时，2006年，各重点县共整合各类资金27587.01万余元。各项扶贫资金按照“用途不变、渠道不乱、各负其责、各记其功”的原则，集中配套投向重点村。

                         安徽省财政扶贫资金历年投入规模          单位：万元

注：1985-1989年为农村贫困户、分散居住五保户农村救济费总额。2007年财政扶贫资金为年初下达财政分配资金，不含后期追加追加，其他资金为到户贷款贴息资金

扶贫贴息贷款。扶贫贴息贷款是由中央财政安排贴息资金的贷款，由农业银行会同扶贫部门在共同确定的扶贫贴息贷款项目库中选择项目，扶贫部门主要审核贷款投向和扶贫效果，农业银行按照“放得出、收得回、有效益”的原则组织贷款投放。财政部门按照扶贫贴息贷款投放实绩和扶贫部门审核的确认书安排财政贴息资金。据统计，2004年，全省发放扶贫贴息贷款8.5亿元，超过年度计划55%。从2005年开始，财政贴息资金直接下放到县，由县通过招标自主确定贷款金融机构、确定贴息结算时间、贴息资金补贴方式等。

五、新阶段安徽扶贫开发成效

新阶段扶贫开发，是我省扶贫开发工作成效比较好的历史时期，特别是2004年以来，由于加大了三项重点工作的落实力度，取得了明显的工作成效。

一是重点村投入规模连年大幅度增加，村均财政扶贫资金投入规模2004年为36.29万元、2005年为44.6万元、2006年达到54.2万元，不少重点村年度投入总规模达100万元以上。

二是贫困人口连年大幅度减少，“十五”期间，全省国家扶贫开发工作重点县绝对贫困人口减少12.11万人，省重点县绝对贫困人口减少67.8万人；国家重点县低收入人口减少144.1万人，省重点县低收入人口增加12.23万人。从2000年到2006年，6年减少78.6万绝对贫困人口、138.9万低收入人口。2007年，全省农村绝对贫困人口89万人，占全省农村贫困总人口29％，贫困发生率1.7%； 全省农村低收入人口216.