发端于安徽小岗村的家庭联产承包制，把农村生产经营自主权交给了农民，由此拉开了中国第一轮改革开放的序幕。三十多年过去，农村公共建设的自主权至今没有交给农民，仍由政府主管部门包办代建。由此产生的问题越来越严重，改革势在必行。

一、现行农村公共建设政府代建体制的主要问题与根源

1、现行政府代建体制政出多门。各级政府对农村公共实施建设投资多达二十多个专项，总规模过万亿，但目前尚无统一的适应农村集体所有制管理办法。各专项投资管理办法都是政府主管部门自行制定，同体建设,封闭运行,部门利益严重。

2、现行政府代建体制建设主体异位。现行政府代建体制代民作主，主管部门作为项目法人包揽一切，项目建成后移交村集体。从法理看，政府主管部门既不是项目的投资人、所有人和使用人，也没有村委会的授权委托，作为项目法人不合法理。从事权看，农村公共建设的主人和直接受益者无疑是村集体，谁的事谁办是亘古不变的事理，而政府代建体制民事官办，职能错位，权责利分离，背离事理。从建管看，建管分离制衡是建设管理最基本的机理，主管部门既是裁判员又是运动员，建管同体，监管缺失。

3、现行政府代建体制脱离农村实际。现行农村投资专项管理办法的核心内容均套用、移植大型工程和国有投资项目管理体制，明确政府主管部门作为项目法人，实行“四制”管理，一律采取招投标建设方式。而农村集体所有制条件下的公共建设，直接贴近百姓，在所有制形式、建设条件、建设规模、工程性质、维护管理等方面独具特性，与大型工程和国有投资项目有着本质区别。尤其是村集体既是一个生产单位也是一个建设单位，可以就地取材、就地用工，也可以对外招标，完全有能力做好自身建设。

4、现行政府代建体制严重脱离群众。现行政府代建体制其项目申报、审批等前期工作在政府部门内部运作，设制的项目决策程序没有农民参与环节；项目实施多由县级政府主管部门招标承建商建设，管理部门只与承建商交往，不与农民打交道，农民应有的知情权、决策权、监管权和建设自主权丧失，成了无奈的旁观者。

5、现行政府代建体制积弊甚多。在政府代建下，尽管各级主管部门尽力做好量大面广的农村公共建设，但由于职能越位，干了不该干也干不好的民事，结果必然不尽人意，问题日益突出：管理环节多，截留挪用严重；建设方式单一，投资效益低下；建管过程不公开，贪腐易发，“政绩、形象”工程时有发生。

二、村民自主建设制度的创新与实践

2008年，安徽省启动水库移民项目实施，按照国务院【2006】17号文件要求，变代民作主为由民做主，创建了村民自选、自建、自管、自用和政府监管服务的建管机制（简称村民自建），这项改革为农村公共建设管理体制改革提供了成功的实践。

（一）村民自建机制的主要内容

1、项目实行民主管理，确立农民主人地位。省核准到村的投资所有权和建设权归村民所有，项目法人由政府主管部门转换为村集体，建设项目由村民自选、自建、自管、自用，各级政府部门负责服务监管。

2、投资计划管理实行核准备案制。省依据直补移民人口基数、水库类型、贫困程度和项目实施情况，核定下达各县(区)项目投资总量，县(区)分解到村，村委会召开村民代表大会民主推选项目，经县、市审核报省水库移民管理局核准备案。县级移民管理部门组织编制和审批项目实施方案（或初步设计），村民组织实施。

3、项目实施建管分开。村委会作为项目的责任主体，负责监督理事会、协调用地拆迁等建设条件，审查账务，制定落实项目管护制度等。村民直选的项目理事会作为项目建设主体，负责施工组织、建筑材料采购、派工、设备租赁、记录施工日志、管理财务和报账等。村项目理事会由村民代表大会直选、票决产生，一般设立工程、财务和监督小组。

4、项目建设方式。对村民能够自建的项目，不论工程规模大小，不实行招投标，由理事会组织村民自建，并按照当地劳务工资支付报酬，村民劳务报酬和就地取材费用经村级公示，凭发放名册直接纳入工程投资，打卡发放到人；对工程技术含量较高的项目，由理事会聘请具相应资质的工程师或技术发包，组织村民自建；对村民无能力施工的项目，由理事会自主招标建设。

5、资金管理实行公示制和报账制。项目竣工后，村委会召开村民代表大会，听取、审议理事会财务报告，并责成理事会将项目明细支出在村内公示(公示期半年)，公示7天无异议后，按县级报账制报账；发包项目公示发包过程、评标人名录和中标合同。

6、项目管护。村委会负责建立健全工程运行和管护的长效制度，通过协会、分摊、公约或竞拍等方式，把项目管护责任落实到户。

(二)村民自建机制实施成效

村民自建相对于政府部门包办代建，显现出无比的优越性和强大的生命力，成效卓越。

1、杜绝了跑项目争投资，阻断了投资挪用截留。投资直接核准到村，面向社会公示；项目建设既有村内建管制衡又有外部监督，让权力在阳光下运行，阻断了层层挪用截留，专项投资100%落实到村。

2、降低建设成本，增加农民收入。村民自建与村民自主发包相比建设成本降低30%以上，与政府代建相比，建设成本一般降低50%左右，节省投资构成：节省用地拆迁和工程间接费用，就地取材、就地用工降低了用工和材料成本，省去了承建商的利润、监理费、招投标费、承建商管理费和部分税负等。更为重要的是，在农村公共建设中，劳务和就地取材费用比重大，一般占项目总投资的30—60％。农民通过参与劳务和地材销售，在项目建设中再次受益。

裕安区杨湾圩堤加固工程自建造价41.3万元，其中村民劳务报酬26万元，占自建造价投资的63%。此项工程若按现行政府代建体制实施，其概算投资需要100万元。

3、极大地调动了农民建设家园的积极性。自建机制使农民真正成为农村建设的主人，建设项目和建设方式选择自己说了算，建设过程民主、公开，项目建设成为自己的事，农民参加建设的积极性高涨。农民除享受工程使用和劳务报酬等利益外，还享受到当家作主 、尊严尊重和自我实现的满足。在建设过程中，村民无偿让地、砍树、拆迁普遍存在，这与政府代建的征地拆迁困难形成鲜明对照。农民反映：项目实实在在，资金明明白白，干部干干净净，群众高高兴兴。

4、树立了干部的公仆形象。过去政府代建往往是出力不讨好，由于村民不知情，没有话语权，疑虑工程腐败普遍存在。现在政府不再包揽代办具体建设，致力于做好监管服务，涌现出一批不计报酬做服务的好干部，深受村民拥戴，他们也享受着农民满意和履职奉献的快乐。

被农民称为“四自两会一公开”（四自即项目由村民自选、自建、自管、自用，两会即两次村民代表大会，一公开即建设过程全公开）的村民自主建设制度，在一个省级农村投资专项实施七年，建设项目类型覆盖国家现有农村投资专项。经过1.5万多个项目检验，制度不断完善，运行顺畅，深受农民拥护。在国家发改委等部委的推动下，四川、广西、贵州、安徽等省相继推广试点。

三、农村公共建设投资体制改革建议

（一）农村公共建设改革基本架构

1、以事权划分农村公共建设改革范围。村民自建改革范围为村集体所有所管、使用集体建设用地的公共设施建设。主要包括农村道路、人畜饮水、农村沼气、农田水利、土地整理、水土保持、扶贫、以工代赈、农业综合开发、和农村文教卫等村级建设。专项主管部门不变，资金管理渠道不变，投向不变。

2、明确农村专项投资所有权归属，确立村集体项目法人地位。现行体制专项投资及形成固定资产的产权不明晰，应赋予村集体拥有政府农村专项投资的所有权、使用权和建设自主权，真正让农民成为农村公共建设的主人，同时明确政府主管部门服务和监管职责。

3、项目建设以行政村为基本单元。行政村是农村集体所有制的唯一形式，农村公共建设专项投资可按行业规划或因素分解法逐级切块下达到县一级，县按项目落实到村，投资直达，减少环节。对跨村的公共设施由县级政府主管部门统一规划设计，分段、分单项落实到村实施。

4、简化农村公共设施建设管理程序，实行核准备案制。现行的农村公共设施建设程序繁杂，社会、管理和建设成本太高。村级公共设施绝大部分规模小、技术要求不高，规划内容协调范围小，可全部实行核准备案制，县级主管部门审批初步设计或实施方案，按村民自建制度实施。

5、取消国家农村公共建设投资配套。目前国家农村公共建设专项投资大多要求配套，结果要么虚假配套，要么增加农民负担。取消配套为有偿劳务创造条件，这样既增加农民劳动报酬，又促进农村剩余劳力就业。

(二)改革的性质、难点和路径

1、改革的性质。正如国家发展改革委原副主任杜鹰同志的评价，村民自主建设制度改革与农村“大包干”同性、同理，都是农村重大改革，都是把事权交给所有者和直接利益者。不同之处仅在于，大包干是把农业生产经营自主权交给农民，而村民自建是把农村公共建设的自主权交给农民，结果都调动了农民的积极性和创造性，解放了生产力。

村民自建不仅是一项农村改革，同时还触及新一轮改革面临的密切联系群众、制度反腐、建设服务型政府、基层社会治理等重大问题。

2、改革的难点。安徽的实践表明，推行村民自建的阻力来自政府主管部门，推行的障碍来自现行体制，推行的难点在于代建部门割舍部门利益，还权于民，做好监管服务。部门利益主要反映在县一级，一些主管部门靠代建平台养人养机构。安徽移民项目实行村民自建改革后，其中六个县级独立移民机构裁减202人，占原有人员的52%。

3、改革的路径。村民自建与“大包干”自下而上改革不同，大包干改革的载体是土地，为不动产，掌握在农民手中，农民有条件自发改革；而村民自建改革的载体是投资，为动产，掌握在政府部门手中，且各专项投资管理的基本规则均由国家部委制定，基层政府很难破解。因此，破除制度障碍必然寄望于顶层推动，改革的路径须自上而下进行。

确立农民在农村公共建设的主人地位，无疑同家庭联产承包责任制把生产经营权交给农民一样，是一项加强党在农村执政能力的重大举措，必将带来巨大的经济、社会和政治效益。民事民办、民事民治是历史的必然，我们强烈要求把农村公共建设的自主权交给农民。

(作者单位:安徽省发改委)