与发达国家相比，我国、我省城市的现代化水平并不逊色，而农村地区发展则相对落后。城乡面貌差距折射出的是空间开发结构不合理，地区开发结构不合理，这就需要加快新农村建设，加快中西部地区发展，将更多的资源要素投入到农业、农村中去，优化国土空间开发格局。

对2020年全面建成小康社会目标来讲，我省农村、农业面貌改变始终是个焦点和难点所在，建设任务仍然艰巨。最近中央政治局集体学习，要求加快城乡发展一体化进程，统筹推进新型城镇化和美好乡村建设，这对我省“十三五”时期加快推进美好乡村建设提出了新的要求。

一、我省美好乡村建设情况

自从2006年底中央、国务院做出推进社会主义新农村建设决策后，安徽新农村建设就开始启动，先后经历了实施“千村百镇示范工程”、推进“土地整治、整村推进”和全面推进美好乡村建设三个重要阶段。

（一）2006～2008年实施“千村百镇”示范工程

早在2006年3月，我省就出台了《关于新农村建设“千村百镇”示范工程实施意见》，提出用3到5年时间，在全省开展新农村建设“千村百镇示范工程”，使农民过上宽裕、文明、整洁、民主的新生活。首批部署了125个省级示范镇、1135个省级示范村的建设任务，要求通过培育特色经济、推进人居环境建设、发展公共事业、加强基础设施和组织建设等措施，达到“产业发展形成新格局，农民生活实现新提高，乡风民俗倡导新风尚，乡村面貌呈现新变化，乡村治理呈现新机制”的目标。随后又相继出台了一系列的配套措施，各地各部门和社会各界积极响应，大力支持，标志着安徽新农村建设全面启动。为了解决新农村建设的资金问题，通过“土地整治、整村推进”工程的建设用地置换办法，为新农村建设开辟了一个稳定的资金来源。2007年，我省财政安排了新农村建设专门补助资金，每个示范镇30万元，每个示范村20万元，并安排了省直对口联系帮扶制度，落实131个省直单位联系示范村镇，组织开展了“千企联千村，共建新农村”活动，组织发动村企对接，鼓励各类工商企业参与新农村建设。2008年底，全省农村工作会议隆重表彰了宿州市夏刘寨村等100个新农村建设先进村、76个共建先进企业和24个帮扶先进单位，这标志着新农村建设第一阶段任务告捷。

（二）2009～2012年以“整村推进”为抓手

针对新农村建设资金不足， 2008年后我省以“土地整治、整村推进”方式建设新农村逐渐形成气候，即通过实施村庄合并、新村建设和土地流转，促进农民居住向中心村庄集中、农业向适度规模经营集中。2009年6月，安徽省委、省政府在总结“千村百镇示范工程”基础上，新增加了77个省级示范镇、795个省级示范村，要求修编新增示范村镇规划，将新农村建设的“千村百镇示范工程”与土地整治结合起来。2010年上半年，我省成为农村土地整治示范省，中央财政安排了专项扶持资金，我省出台了《农村土地整治千村推进工程实施方案》，截至2011年底，农村土地整治示范区建设规模达到156.41万亩，其中农地整理面积152.44万亩，村庄整理3.97万亩。

（三）2012～2014年全面推进美好乡村建设

2012年5月，安徽省委办、省政府办转发了《安徽省“十二五”时期社会主义新农村建设规划纲要》，在总结了“十一五”时期安徽建设社会主义新农村成效和薄弱环节的基础上，提出依托示范村镇建设、农村环境连片整治示范村、土地整治整村推进、矿山地质环境治理和避让、灾后重建、库区移民、行蓄洪区搬迁、采煤塌陷区搬迁安置、农村危房改造等重点工程和项目，引导各类涉农资金和项目资金向新型农村社区规划点集中配套投入，扎实推进美好乡村建设的规划构想。同年9月10日，中共安徽省委、省政府出台了《关于全面推进美好乡村建设的决定》，提出从2013年开始，按照“生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美”的目标，每年重点培育建设1500个左右中心村，全面推进环境整治、基础设施建设和公共服务配套，建设周期2年；每年治理改造1万个左右自然村，以村庄环境综合整治为重点，建设周期1年。到2016年，力争全省40%以上的中心村达到美好乡村建设要求；到2020年，力争全省80%以上的中心村达到美好乡村建设要求，标志着安徽新农村建设全面攻坚的第三阶段开始。

2013年初，安徽确定了1710个首批美好乡村中心村建设任务，省市县都设立了美好乡村建设专项资金，省财政自2013年起每年10亿元资金支持连续5年，并逐年增加，重大支持中心村规划建设。2012年～2013年，全省财政共安排美好乡村建设专项资金71亿元、整合涉农资金180.4亿元、引导社会资金80亿元支持美好乡村建设，以及推进农村危房改造、村庄治理、农村清洁工程和农村环境连片整治等改善农村生产生活条件的工程。截至2013年9月，全省村庄布点规划和首批1710个中心村建设规划已经全面完成，586个重点示范村已开工建设，其中256个基本建成。2014年4月，安徽又确定了第二批共710个美好乡村中心村建设任务名单。

二、我省美好乡村建设存在问题与矛盾

由于在政策和操作层面各方认识不够统一，加上在建设实践中经验不足，安徽在美好乡村建设中暴露出不少问题和矛盾，其中尤以“土地整治、整村推进”模式建设新农村阶段更为突出。

（一）各方观点分歧较大，认识偏差导致各行其是

由于各方在理论、政策上观点分歧较大，认识远未达到统一，导致操作层面各行其是，整体推进态势与合力尚未形成。①推进工作中积极、消极反差很大。在省内，除合肥、滁州、芜湖、亳州等市外，其他地市对推进新农村建设的重要性、必要性认识不足，普遍存在重项目申报、轻建设管理，工作消极被动，进展较慢。分行政层级看，中央和省支持态度鲜明，市一级也较有动力，但县乡两级积极性不高，主要是新村建设中涉及拆迁补偿、耕地承包权调整、农村基础设施建设和公共服务配套等方面的工作难度较大，利益涉及面广，基层干部普遍存在畏难情绪。从职能部门看，新农村建设涉及到土地、农林业、水利、环境、交通、建设、发改、财政等多个部门和行业，必须依靠政府主导，统筹协调各部门力量才能顺利推进。但在实践中总体上还是国土部门在唱“独角戏”，其他部门主动性、积极性不够，部门协调运转不畅，国土部门“小马拉大车”而力不从心，影响新村建设整体效果。②个别地方存在急躁冒进倾向。通过“土地整治、整村推进”模式建设新农村处于试点阶段，中央并未要求全面推进，但现在安徽大部分乡镇都在进行，个别地方不顾实际一哄而上，大拆大建甚至强拆强建，整治规模大大超过实际需求，损害农民利益情况时有发生。陈锡文等专家认为，如果农村土地整治只强调获取城市建设用地指标，而忽略农民生活水平的提高、公共服务的配套和农村未来的发展，统筹城乡变成“土地统进城、农民统上楼”，这实质是对农民利益的新一轮剥夺。③认识主观片面，新村建设中存在重城轻乡倾向。许多地方普遍存在建设美好乡村就是搞村庄建设，发展产业意识不强。少数地方片面追求修村路、盖新房，以及为民居设施“穿衣戴帽”等形象工程，忽视产业发展。在采取“土地整治、整村推进”模式建设新农村中，片面认为就是通过置换解决城市建设缺地、新农村建设缺钱问题，导致在工作上出现偏差。具体表现在：普遍存在着重建设用地置换、轻农村综合整治，重账面新增耕地数字、轻老宅基地复垦等倾向。在“耕地总量动态平衡”约束下，各地普遍“重数量、轻质量；重面积、轻效益；重开发、轻复垦”，占多补少、占优补劣现象不同程度存在，很少进行土壤改良，导致新增耕地质量不容乐观。

（二）农民主体缺位，整体参与度低

采取“土地整治、整村推进”方式建设新农村，涉及到项目区农民的切身利益，理应让农户参与到项目建设的全过程（如新居民点选址、规划设计、设施建设等）中来，充分发挥农民的积极性、主动性和创造性，体现农民的主体地位。然而在实践中，新农村建设的立项、设计、施工、监理和验收等环节基本上是在国土部门、地方政府和乡村基层组织、设计施工单位等多部门合作下运作和完成，考虑建造成本多，关心群众利益少，群众实际参与度很低。这样随着项目实施，各种问题开始显现：①项目可行性差。由于未能很好与群众交流和对接，公众不支持，致使项目实施不久即停；②项目工程质量差，资金使用不规范。由于农民参与度低，缺乏业主必要的监督机制，致使工程只重数量不重质量，频繁出现路、渠坍塌等质量问题，有少部分统一建设的新村房屋也出现问题，存在挪用、挤占建设资金等情况。更有少数乡村基层干部，拿到城乡建设用地置换款后据为私有，无视拆迁农民利益，建设工程偷工减料，安置房交付一拖再脱，新村设施缺这少那。③项目后续管理跟不上。新村建设项目结束后，许多后续管理工作随之停止，项目后期效益难以实现。

（三）农民权益保障不到位

农民通过土地整理和拆旧建新得到一些实惠，但由于相关制度建设滞后，土地权益并未得到充分保障。①拆迁补偿标准低，农民拆旧建新负担重。在进行新农村建设中，各地拆迁补偿标准没有统一的政策依据，由各县（市、区）自定，普遍较低。皖北地区部分县（市、区）甚至不给农民拆迁补偿费，农民拆旧建新负担较重。据估算，目前每户农民拆旧建新自筹费用一般在3～5万元，高的达到6～7万元，农民举债普遍。②农民宅基地的资产价值没有体现。中央自1956年改变宅基地私有制、明确宅基地集体所有性质以来，对宅基地管理的总体思路是从严从紧，宅基地流转受到严格控制，如国办发〔1999〕39号、国发〔2004〕28号文都明确禁止城镇居民在农村购买宅基地，《物权法》第162条规定宅基地使用权只能转让给本集体经济组织内部的农户，宅基地市场价值难以体现。但目前处于工业化、城镇化加速推进时期，市场对农村建设用地需求日益强烈，特别是十七届三中全会、十八届三中全会都强调要依法保护农民宅基地用益物权，建立城乡统一的建设用地市场，这就为农民分享宅基地增值收益提供了依据。目前“土地整治、整村推进”模式建设新农村，置换出的建设用地通过“招拍挂”，每亩可获取土地出让金几万到几百万元不等，但项目区农民享受这一增值收益偏少。③对土地权属管理重视不够。从各地实践看，对农村土地权属管理普遍重视不够，土地整治及新农村建设前土地确权、登记、颁证工作滞后。截至2010年10月，安徽农村集体土地所有权、集体土地使用权和宅基地使用权发证率分别只有55.3%、30%和54.6%。土地整治后没有及时调整土地权属，少数地方对整理后的耕地“先流转、后分田”，农民不清楚自家有多少地、地块在哪，心里始终不踏实。

（四）新农村建设规划滞后，欠科学和不衔接

安徽农村村庄长期缺乏统一的规划，由于原有的土地利用总体规划编制较早，目前已不符合实际需要。新农村建设以来，许多地方尚未完成村镇建设及村庄布点规划的编制工作，集土地利用、村庄建设、基础设施、产业发展、环境治理于一体的农村土地利用总体规划编制也未启动。另一方面，各相关规划不衔接。有的地方土地利用总体规划、村镇建设规划、产业发展规划，以及林业、水利等新农村建设的各专项规划之间，统筹、衔接和协调不够，造成重复建设和资源浪费。此外，由于基础资料调查不翔实，造成田林路渠等的规划设计与实际需求不符，可操作性不强，规划设计方案没有充分考虑当地农民的生产生活习惯和文化素质，造成一些设施农民无法使用或不愿使用。

规划不到位、欠科学，给新农村建设带来一系列问题：①新村建设选址不科学。不少地方在各项规划尚未到位的情况下，就匆忙上马新农村建设项目，村庄选点和建设存在着一定的盲目性、随意性，有的新聚居点仅有十几户，今后这些居民点可能面临着二次整治。另外，由于上轮土地利用总体规划修编时，未预留新村建设用地，新村建设需要先期占用基本农田，与《基本农田保护条例》相违背。②村庄布局不科学。有的地方在确定拆除旧村庄、建设新村庄和聚居规模时，与实际脱节，对耕作半径、居住成本、畜禽养殖等农村生产生活的实际情况缺少统筹安排，给新村居民的生产生活带来诸多不便。③新村设施配套不完善。多数建成的新村基础设施配套不完善，缺少自来水、下水道、厕所、生活污水和垃圾处理等设施，群众生活极其不便，没有很好地实现有利生产、方便生活、改善环境的初衷。四是新农村建设“千村一面”。多数地方的新农村建设照搬城市社区模式，让农民住进多层甚至高层楼房，而每个农民家庭都是一个经营户，需要兼顾生产生活，需要配备有一定的生产性用房和庭院，才能满足农户的多样性需求。

（五）美好乡村建设的资金投入仍然不足

整治一个村，往往需要上亿元资金，而目前主要依靠财政资金投入和涉农资金整合，项目建设资金缺口巨大。据测算，拆旧建新和新居民点的水、电、路、绿化等配套，每新增一亩耕地皖北、江淮丘陵和沿江地区分别约需4～5万、7～8万和10～12万。各地实际投入与需求有较大差距，即使投入较高的合肥市（约7万/亩）、南陵县（约8万/亩）也难以满足新居民点配套建设需求。在财政资金投入上，有些地方免缴的耕地开垦费等四项费用没有全部投入新农村建设，全省平均为4万元一亩，最高在10万元左右，最少3万元左右。调研发现，绝大部分地区未按照要求全额投入这笔资金，从而导致新农村建设资金出现较大缺口。此外，新农村建设土地整治的前期投入需要地方政府先行垫付，但如果置换的土地出让不了，势必造成资金周转困难，甚至资金链断裂，从而影响新村建设质量，或被动降低农户补偿标准。实施新农村建设时还存在整合涉农资金难。在项目实施中，会涉及路、水、电力、电信、卫生、文化、教育等多项配套建设，由于申报标准和规划程序等不同，整合难度较大，尤其是中央和省级下拨的涉农资金，大多与具体项目挂钩，采取专项转移支付方式，“部门项目多，局部改造多”，市县难以整合，导致投资分散，整村推进效果不佳，影响新居民点建设质量。

（六）农民集中居住社区的管理模式亟待创新

通过实施美好乡村建设项目，农民居住由分散趋向集中，不少新建居民点在形式上已经是一个新型社区。居住方式改变将导致农民生产生活习惯、农村社会关系、利益格局和管理模式的改变。然而，新建居民点的管理和服务功能、职责和理念尚未完成从自然村落向新型社区的转变，以社区建设为载体的农村新型社区管理体制和运行机制尚未成型，以社区互助为基础的社区服务体系有待健全，在社区管理上存在缺位、越位和错位现象，亟待探索解决。

三、推进我省美好乡村建设的思路建议

（一）因地制宜推进各地美好乡村建设

安徽各地经济发展水平不同，农村情况也千差万别，对美好乡村建设来讲，丘陵山区与淮北平原相差很大，传统农区与采煤矿区也迥然不同，在地理地貌、人口密度、村落格局上都相差很大，无法按照一个统一的模式来建设，而必须结合各地特点因地制宜。例如在沿淮淮北、皖东北等传统农区，多数民居尚停留在砖瓦平房向楼房过渡阶段，新的建房高潮还未到来，拆迁成本不太高，中心村用地和选址条件宽松，可以顺势而为启动新型农村社区建设试点。可选择那些占地面积大且民居质量偏低、采煤沉陷区待搬迁、临近城镇、工业园区及交通干线附近村庄进行试点，拆除旧村庄，建设新的农民集中居住社区。节约出的土地可用于农业复垦或增加建设用地。包括位于此地的采煤矿区，耕地塌陷较多，农民住宅正处于更新换代过程之中，可以结合拆迁和异地安置多搞一些上规模的农民集中居住社区建设，新建农民集中居住社区或中心村庄可以大一些、人口多一些，以方便配套公益设施及安排服务业发展，大幅度提高土地利用效率。启动农民集中居住社区建设，可以避免待这些传统落后农区形成新的建房高潮后，因缺乏统一规划出现有新房无新村，推进新农村建设时拆不起也并不成的被动局面。而在皖西、皖南山区或沿江丘陵地区，地形起伏地貌差异大，住宅用地比较紧张，在新农村建设风格上就不能强求一致，适宜采取浙江湖州“美丽乡村”建设那种“顺藤结瓜、天女散花”方式，见缝插针、因地制宜、错落有致的安排村落及农舍建设。地方政府可以根据当地经济条件、民俗、生活习惯等情况，设计一些标准化的村舍图纸供业主建设时选择。

（二）力戒大拆大建，尊重农民生产生活习惯

在采取“土地整治、整村推进”模式建设新农村中，一种普遍的说法是农民住房占用太多土地，造成土地资源浪费。这种观点缺乏对农民生产需要和生活习惯的尊重，也正是这种错误认识造成了强行拆村并村、让农民上楼的不当做法。农民拥有自己的“房前屋后”是农业生产、农村生活的需要，是务农农民生产权、生存权和居住权的体现，应当依法确权并加以保障，以此作为美好乡村建设的“底线”和“红线”。对于村庄布局凌乱、农民乱建房，影响美好乡村村容村貌问题，要发挥农村集体经济组织的作用，可以采取由地方政府在美好乡村规划、建设中给予资金或建筑材料奖补办法，促使农村集体自建村落与农民自建房走上良性发展轨道。

（三）重视美好乡村中心村的生活污染处理

安徽省在未来2年内计划建设1000多个农民集中居住点（中心村），生活污染处理是一个大问题。应当按照有利于农业生产和农村生态环境保护，方便农民生产生活原则搞好中心村的生活污染处理，建设沼气池（罐）对污染物进行厌氧处理是当务之急，在中心村规划建设时就要布局相关设施，贯彻建设项目的“三同时”原则，地方财政应当配套资金进行扶持。

（四）探索建立城乡统一的住宅交易市场

在目前的法律规定中，城里人去农村买房受到严格限制。这就产生了一个问题：农民房屋只能建造在宅基地上，承认农民房屋财产权利并允许其转让，必然会发生宅基地使用权的转让。而如果转让行为被严格局限于村组内部，这一转让就没有真实意义，增加农民财产性收入等许诺就会成为一纸空文。目前，全国范围不动产登记正在紧锣密鼓的进行，已经明确将农民住宅纳入登记范围，这将对“增加农民财产性收入”开辟了渠道。应当深化农民住房及宅基地使用制度改革，以增加农民财产性收入为导向，先在美好乡村中心村农民住房及宅基地确权登记颁证基础上，实现农民住房的可抵押、可买卖。可根据农村实际情况，允许房屋购买者（不限定在村组范围内）在宅基地使用年限（可参照城市住房也给予农民住房70年使用权）内翻修、拆除重建住房权利，即有条件实现农民宅基地的可抵押、可担保和可转让，最终实现建立城乡统一的住宅交易市场制度。          

（工作单位：安徽省社会科学院城乡经济所）