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关于地方金融十三五规划的几点思考
时间：2023-08-08 阅读：122 作者：范毓川 李曙光
一、厘清地方金融十三五规划思路
新常态是国民经济系统在动力投入—经济结构—功能产出的螺旋式上升中的一系列机制的连续调整和转型的过程。资金作为最活跃的生产要素，金融作为市场配置资源的主要手段，金融业作为国民经济运行的心脏和血液，牵一发可动全身，执牛耳可运全局，金融业转型无疑是市场经济市场化改革的重中之重。但从另一方面看，相对于实体经济，金融是实体经济的虚拟映射，它不过是实体经济运行中价值和资本运动的货币表现，显然它应从属并服务于实体经济，所以在产业分类中属于三产中的生产性服务业。金融业的转型绝非是自拉自唱、自我表演，而应时刻倾听实体经济对金融服务的诉求。把切好新常态的脉动，主动地、前瞻地及时提供有效服务。接受过度刺激政策引起的高泡沫、低效益的教训，回归到服务于实体经济的真璞应是十三五规划的立足点。
新常态、三期叠加，十三五规划都是针对我国当前经济形势所处发展时段的经济史学的概念，前者指出转轨的方向，中者突出矛盾和问题所在，后者侧重战略和战术的制定。这三个时段在2016-2020年有最大的交集，是更高层次的“三期叠加”，因为调整结构的任务自十五大以来年年强调却进展缓慢，十三五期间一定要越过结构转轨的拐点；至于去过剩产能亦是困难重重，非短期内可以消弭，总不能像某钢厂那样被迫闲置设备而转向养猪吧；创新驱动所仰赖的要素质的升级、技术革命、管理革命和高素质劳动者的培育成长更非一日之寒。因此，十三五很可能只是新常态的前半场（当然不是50%的意思），它是全身置于新常态的理论体系和实践要求之中。
鉴于各地的资源禀赋、经济基础和区位条件的显著差异，产业发展规划必须基于本地的比较优势进行深度开发，尽显特色，否则必造成千城一面和重复建设。地方金融规划的“特色度”与产业规划有所不同，这是因为：
1.金融业具有与条条的政策管制紧密结合强烈的“特色”，它是一个全局管理性极强的，进行垂直化监管，规范化运行的体系。地方人大在金融方面的立法权也极其有限，即使是早已成为特区的深、厦、珠、汕这方面的自主权也不大。“地方金融体系”的提法，也是近几年才有的。
2.地方金融机构的绝大多数是其上一级领导机构的分支或派驻。行政性的一行三会，政策性银行的全部、商业银行、保险公司、证券公司、期货公司的绝大部分皆是这种性质。以庞氏骗局维持的传销式的“打会”及高利贷者的“地下”性质当排除在金融机构之外。
当然，正在鼓励发展的普惠金融，如民营的影子银行、互联网金融平台、小额贷款、信托、租赁、融资性担保、资产管理、财务公司、产权交易所以及财富应急的最后一招——典当行业机构的运行规则在地方区域之间并无质的不同，只是规模大小、效益高低等方面的量的差别。
因此，地方金融规划应是地方金融机构的权力所及和责任所在范围内的工作规划。
和以往的五年计划（规划）不同，它是一个主动降低增速的规划，是体现“市场机制起决定性作用的第一个五年规划”，应当有相应的新面貌，这也是规划本身的调整要求。
1.防事无巨细、目标太多、面面俱到、全面开花，要奔着问题去，有所为，有所不为，因地制宜地突出战略重点。重点一般来自：①挖掘内部优势，撬起外部机遇的原增长点；②补短板，抓机遇的扭转点；③接受挑战，主动突围的新增长点；④避险求存的防御点。由于改革开放贯穿新常态全程，环保生态的长期性和艰巨性，所以它是短、中、长期规划的共同点，是任何规划不可或缺的重点。
2.规划应成为导向性、目标性、战略性和政策性的蓝图和路径。而不必是一些重点项目的侧重于具体程序和技术细节的流程图和施工图，更不是具体执行的操作方案。它属于目标管理而不是过程管理，它是规划而不是计划。
3.鉴于未来的不确定性，规划的指标可有一定弹性，规划的内容可与时俱进地调整补充、滚动修改。此外，规划还要有保障措施和应急备选方案。
综上所述，地方金融十三五规划研究的基本思路是：立足金融工作的自身改革和为实体经济服务的主旨，在新常态思维的指导下，紧跟全国金融改革的战略部署和总体要求，在本级机构的权责范围内，倾听经济转型实践的金融诉求，突出重点以带动整体，创造性地与时俱进地绘制通向新常态金融阶段性目标的蓝图和工作路线图。
二、新常态的金融诉求
中央经济工作会议（2015）公报描述了新常态经济在需求拉动、供给推动、结构调整、市场竞争、资源环境和风险防范等方面经济转轨目标，现概要如下：一是个性化、多样化的特色消费；二是向基础设施、互联互通和各类创新形势倾斜的投资方向；三是高水平引进与大规模走出去举并的外贸格局；四是新兴、服务、小微、智能、专业化企业大发展的态势；五是全面消化过剩产能的任务；六是高质量生产要素的投入与创新驱动力的成长；七是同一行业内部各企业之间的质量型差异化竞争的加剧与分化；八是加大环保投入，严守生态红线，绿色低碳循环经济模式的大发展；九是降杠杆，消泡沫建立健全化解各类风险的体制和机制；十是以积极财政与稳定货币政策的组合，在就业率和通胀率的约束下实现持续的可控的中高速增长，在资金配置上体现“市场起决定性作用”的模式。
经济转型的繁重任务必然催生强烈的多方面的金融诉求。
上述新特征的前八项的实现是需要金融业给予支持的，是对金融界提出的诉求，后两项是在宏观层次对金融业转轨所提出的要求，或曰金融界对自身的诉求。将上述新特征以金融诉求的语言来表达，这就是：面向实体经济，支持经济转型；推动改革开放，加快结构调整；促进要素升级，力助创新驱动；消弭过剩产能，指导全民理财；配合财政政策，搞好宏观调控；瞄准服务靶向，决战自身转型。
三、地方金融十三五规划的重点服务领域
金融必须明确服务对象的实际困难和具体诉求，才能瞄准靶向精准发力。这里的“对象”是泛指各种转型的任务，而不是行业、单位或项目，更不是按金融机构现存的分类进行部门的一一表述，它直奔经济转型的目标而去。当然，这样的分类表述是相当困难的，但其好处是一方面使金融界各部门明确自己工作的意义和作用，有利于增强责任心和成就感，从而提高自觉性和主动性；一方面也是适应了当今金融业混业经营的趋势，每个部门都可以施用多种相关手段来满足经济转型的相关诉求。
为实体经济服务本是金融业的应有之义，然而现实却往往大相径庭：美国的次贷危机引爆了迄今为止7年的全球金融危机；我国前些年在过度刺激政策下超发大量货币致国有大中型重化工企业产生巨量的过剩产能。同时许多中小民营企业却嗷嗷待哺而不得，资金的使用效率之低和周转速度之慢为世所罕见。
十三五期间实体经济部门的融资仍是来源于间接融资和直接融资两大渠道，它们的自身改革都已迫在眉睫。为此必须三管齐下。
1.商业银行转型
一是要改变“以信贷资产为主要产品，以规模扩张为主要手段，以利差收入为主要盈利来源”的传统经营方式，重塑多元化服务。比如由传统的信用中介向兼具资产管理或融资顾问中介方向转变；在服务模式上向开放式平台、网络化渠道，交互式营销和移动式服务方向推进。
二是搭建包括基金、保险、融资租赁、证券经纪、私募股权、村镇银行在内的综合化服务平台，提供“全产品线的，全产品生命周期”的服务。
三是在利率放开的情况下，要努力提高利率定价的技术水平。强化金融统计、分析和精算，构造精细化、富弹性的利率管理体系，建立由一系列变量（成本、费用、风险溢价、目标收益、流动性及宏观政策等）在内的利率形成模型。
四是迎接国有商业银行的混合所有制改革，让民间资本参与到利率市场化过程中，特别是致力于社区和互联网民营银行可能成为银行体系的一部分。在普惠金融方面带动整个银行业的进步。
2.大力发展资本市场
党的十八大既然把市场作用提到“决定性”的高度，它的实践要求——大力发展资本市场便成为必然的了。
从事直接融资的资本市场的融资渠道很多。第一是IPO。以前是审批制，严进宽管，现在是注册制，宽进严管，并及时实行退市制度。欲上市企业着重把好申报材料关，争取多上市，早上市。第二是发债券。包括企业债、公司债、中小企业私募债。第三是发银行间中期票据和短融。适用于待偿还债券余额不超过净资产40%的具稳定偿债来源的大中型企业，可以多次发行期限不同的（5-10年）票据，以切合公司的即期需求。第四是定向增发和配股。可组织一些企业法人投资，以迅速形成新的生产力。第五是私募股权融资。通过非公开的协商、招标方式向少数机构投资者或富人募集。第六是私募债权融资。第七是发行可转（股）债。第八是融资租赁。它能解决资金匮乏企业及时获得设备尽早投产的问题。
直接融资里有许多工具，企业应深度了解、努力拓展，直接融资扩大了，企业就会减少贷款，银行的信贷额度在政策引导下就可以更多地借给“三农”、小微、高新和新兴。它们得到银行的低利贷的支持后，便可少用信托、租赁、小贷公司的中利贷，进而压缩高利贷市场，全社会的融资成本便会降下来。
3.大力发展非银行民营金融机构，构造普惠金融体系
金融业的大众创业，万众创新，不但十分必要，而且有广阔的空间。这是因为现有银行系统的低利率信贷远远不能满足需求，而高利贷的民间钱庄风险和成本又太高，所以发展和壮大中利率（10-15%）的非银行金融机构（如小贷公司、信托公司、租赁公司、财务公司、融资性担保公司、资管公司、金融信息服务公司、典当行和互联网金融）能有效地、全覆盖地为社会所有群体，特别是小微客户提供诸如信贷、支付、结算、租赁、保险、养老金、担保、理财等需求提供服务并展开竞争，使每个人都拥有被服务的机会，使普惠金融的阳光普照大地。
结构调整的指导思想应是抓住本地经济转型中的突出矛盾和结构性问题，定向施策、聚焦靶心、精准发力，既扩大市场需求，又增加有效供给。落实到政策层面就是“有保有压”，在金融资源配置层面就是“有增有减”。原则上，既符合新常态、新特征、新方向的，又符合当地产业政策意图的以及当地财政最新政策给予扶持的都应给予关注，对其中的重点给予支持和优惠（贴息或宽期等）。对此我们有如下建议：
1.聚焦靶心，精准发力，实行结构性融资。央行的定向降准，定向再贷款和非对称降息等货币政策为我们做出了榜样。
2.按照产业集群的理念，对其背后的支柱产业和某个短板是支持的重点，产业集群是地方多、快、好、省地形成和壮大支柱产业的组织形式。集群有三类：一是按产业链的上、中、下游关联企业，如原材料厂、零部件厂和整机厂的纵向集群；二是同类产品和企业的扎堆运作，属横向集群；三是生产性服务业和制造业企业形成的集群互动，尤其是生产性服务业，如：金融、物流、交通、运输、咨询、培训等产业应予侧重。
3.注意融资方式与企业特点的匹配。对某企业是信贷、担保还是发债？上市？保险？中期票据？信托？融资租赁？可转债？私募等等，以金融工具的多样化供给结构对应被服务对象的多样化需求结构。做到聚焦靶心、精准发力。
4.无论何时何地，都要把三农和节能环保作为不可或缺的服务重点。在这方面要主动联手财政共同支援。对它们的支持无论怎样都不为过。
5.推动过剩产能的化解，严控或减少输血，也要以创新的服务方式，支持它们的兼并重组和转型发展。
6.停止对僵尸企业输血。有些地方政府不是帮助解决企业停产后的困难，而是一味地“维稳”，希图金融支持这些僵尸企业继续浪费资源，这只会增加风险的积累。市场经济中，每年都有一定比例的企业破产倒闭是正常的。
7.对新兴产业也要作具体的动态观察和分析，有些一哄而上的新兴产业也会很快产能过剩，光伏，风电就是前车之鉴。
1.大力发展非银行民营金融机构，构建普惠金融体系（已如前述）。
2.国有企业改革要奔着问题去。
国有企业仍然存在程度不同的市场垄断，财务软预算约束和受行政干预，活力不足，一股独大，缺乏有效制衡等痼疾。改革的主要方向是从产权制度下手，改制成混合所有制（ppp）以奠定建立现代企业制度的根基。在国家层面实行“国有企业经营、国有资本运营、国有资产监管”的“三权分立”的管理模式。改革的手段主要有兼并重组，股权转让，资产剥离，资产置换，全员持股，其目的就是让私人部门（即非国有成分）进入国企。在原国企内部的股权结构和董事会成员中进行“国退民进”的改制。这些改革手段运作的必需工具就是资产证券化，一般在资本市场上操作，与直接融资相关，因此它为投行业务和资本市场提供了大发展的良机。
3.升级的要素市场是培育创新驱动力的沃壤
规模速度型的粗放增长模式已走到尽头，必须转向质量效益型的集约发展模式，即必须由生产要素量的驱动转向要素质的升级和知识增量的创新驱动。要素质的升级包括劳动者素质和能力的提升，土地特别是农村建设用地的盘活和资金使用效益和周转率的提高。知识创新包括科学技术、生产组织、经营业态、商业模式、企业文化这些表现在软实力的核心竞争力。所有以上因素的整合在全要素生产率方程中被称为技术进步率。它是独立于劳力、土地、资金等数量的变动之外的一个“软”的自变量，发展经济学中又称之谓曰“索洛余量”，也就是创新的价值量。它表明知识具有使用价值。既然创新能创造价值，它就可以参加市场交易。正如十六大报告指出的：“确立劳动、资本、技术、和管理等生产要素按贡献参加分配”。这里是把技术和管理看成生产要素的！所以，升级的要素市场是创新驱动力的沃壤。
要素市场种类繁多，可粗分为劳力市场、人才市场、土地市场、金融市场、技术市场、信息市场、经理人市场、公共产品市场、产权市场、招投标市场等。然而这些市场的市场化程度都远逊于一般的商品市场。因为许多市场就是政府部门（人事、劳动、土地、科技、政办等）筹建并任命负责人的。它属于事业性质，是无法真正达到“企业化管理”的。我国要素市场改革相当滞后，十八届三中全会的《决定》中的许多条文就是针对要素市场而言的。综观这些市场，按目前市场化程度由高到低的排序可能是资本-货币-技术-城市土地-劳动力-人才-农村土地流转-职业经理人市场。越靠后的改革难度越大，需要解决的问题越多，越复杂，这里包含从操作技术的突破到法律法规的修改一系列的变革过程，总的方向是去行政化和万众创新。
政府各有关部门对要素市场拿出“权力清单”和“负面清单”，既要明确服务和监督的责任，又制止越位干预，设卡寻租。
充分利用网络，鼓励P2P模式，让供需双方直接交易。互联网金融已为我们开了先河。
民间智库是创新驱动力的重要源泉所在，是万众创新的精华所在，它以超脱部门利益和既得利益集团的，独立于政府的第三方市场向全社会（包括政府部门所在内的）提供研究成果。进入市场交易以体现知识、见识和智识的创新价值，政府与企业应予积极的扶持，以购买成果、或聘用或顾问或独立董事等形式加以充分利用。
④近年各地纷纷设立要素大市场，以进一步集聚和优化配置区域内的各种资源。金融部门要帮助解决进场企业建设初期的资金瓶颈，并引导社会资金参与要素市场建设。
4.互联网金融是金融业划时代的技术革命
传统金融业嫁接或曰耦合互联网技术诞生了金融业崭新的经营业态和颠覆性的商业模式——互联网金融。它是金融业实行众筹融资的有效突破，是金融业运行方式的重大革新。十三五期间它必将与间接融资、直接融资并列形成三足鼎立之势，更将有望成为金融业的主流。
互联网金融本质上仍是金融。因为它的核心功能仍是支付、清算、融资。它的内含仍为资金供需双方的契约。它的风险性、外部性和监管的基础理论都没有变。由于大数据提供的超过人脑的强大的信息处理和加工和利用的能力；由于云计算可支持用户突破集成电路的物理边界，获得云端资源池里的所需信息和应用；正在推进的三网（互联、通讯、物联）融合和高速Wi-Fi覆盖全球更是使互联网有无限的扩展功能。可以展望，在信息足够透明，交流成本足够低的情况下，数以万计的公司和各类市场主体可不通过现有的金融市场（间接的、直接的）直接在各类筹资方式一体化的众筹融资平台（APP）上进行的B2B或P2B网络贷款。
总之，成熟的互联网金融具有透明度高，参与广泛、成本低、支付结算便捷、信用数据丰富、信息处理效率高等优势，在大众创业，万众创新的洪流中，将会不断出现意想不到的惊人变革。如是，整个经济格局将由基金等各种货币群体来运作，这个世界就会被经济规律所掌握。在这种形势下，传统的金融业只有顺应潮流，把自身建设成具有创新能力，满足客户多样化需求的金融中介。少增传统实体网点，着力整合各种资源，转建APP平台。随着身份认证技术、数字签名及交易备份等安全防范软件的发展，积极探索用移动支付方式解决企业间、机构间的大额支付，以替代以现金、票据等结算手段的革新。
5.推动优势企业走出去，为开放服务
中国非金融类企业对外直接投资有望在十三五开局之年超过外商对华直接投资，届时将成为净资本输出渠道。许多高质量的企业正在寻求对外投资，特别是对劳动力成本比较低廉的非洲投资，这就开启了通过资本项目输出人民币，使人民币国际化的新格局。这些都需要配套的金融支持。此外为外资企业服务，为进出口企业服务，为大交通，大口岸，大保税区等开放基础设施需要的投资给予支持，这些都是为开放服务。
新常态下必须强化供给管理，财政政策的作用日益突出。为了实现结构调整，不能再采取扩张的货币政策了。鉴于调整的艰巨性，估计现行的“积极财政与稳健货币的政策的组合与相机抉择的宏观调控方针”将成为十三五期间的基调。
两大政策的协调涉及到财政的收、支 及地方政府债务三方面的问题。土地财政行将终止，积极财政的资金来源于增税与赤字。
1.税收。在当前以间接税为主的情况下，增税必给经济下行期的企业雪上加霜。解决的办法就是提高直接税比重。“土地财政”行将终止，地方财政收入骤减并面临持续的压力，这种局面对金融业的影响是深刻的：十三五前段的宏观政策都将偏松；地方政府出售国有产权或股权以补财政；③房产税将加快推进开征；④有些行业面临加税；⑤国企上交红利可能增多；⑥公共服务（如自来水）将提价；⑦市政债券和衍生品增发，如资产支持证券，按揭贷款支持证券。
2.财政支出及预算赤字。财政资金管理中存在诸如收多支少，甚至挪作它用的情况，致部分领域形成了持续叠加的“堰塞湖”，大量的财政资金“沉睡”在银行，产生资金使用“时滞”现象。商行把这笔资金滞留下来被用作基础货币以派生存款，有的被挪作平台公司或产能过剩企业或房地产公司贷款的担保，完全扭曲了财政资金应有的使用方向、流程、内容和方式。
财金两部门要约定财政资金在银行存放的条件、期限，清算划付要有约束性规定，如对基础性、公益公共性项目由财政主导，竞争性项目由信贷资金主导，划定若干红线，公正透明地公布资金的使用过程，压缩财政账户的余额，实现财政专户资金的“零余额”与“限定余额”相结合的管理制度，切实杜绝“跑、冒、滴、漏”。
财政赤字的扩大化和长期化不可避免，发行市政债是地方政府目前唯一的融资来源。地方政府自发债自偿还，中央不作担保，财政部向地方配置的地方债额度只许置换高成本的影子银行和银行借款中的地方政府债务以及公益性地方投资的债务，不准用作开发新的投资项目。一旦出现债务危机，人行可接受这批债券作抵押，提供紧急流动性支援。然而坏账总是坏账，人行只是把坏账爆发期推后了，解决地方融资平台债务困境，我们寄厚望于PPP。只有民间资本和居民储蓄才能拯救这个局面。
十三五期间，金融机构抓改革搞创新，应诉求强服务，工作千头万绪。其中最重要的还是防范风险！从形势来看，不仅仍处于2008年爆发期的，已长达七年之久的全球金融危机之中，而且我国同时也处于经济下行尚未见底的经济寒冬。无论在哪个环节，哪个局部出了严重的问题，都有可能通过“蝴蝶效应”放大成系统性的风险。中央正在抓的存款保险制度和金融机构破产退出制度。正是为了避免几乎不可避免的局部危机发展成全局系统性危机所做的制度安排。
金融危机主要来自三方面：一是非金融产业出问题后的坏账冲击；二是金融系统自身出岔子；三是社会上的，比如以庞氏骗局维持的传销式的高利贷系统的破裂引起的冲击连带金融机构陪葬。这三类风险都是政府、社会和各个金融机构要防范的。
产能过剩的面很大。不但有耳熟能详的五大重化工行业，而具有生活消费类的诸多行业，连牛奶倒进河里的事情也发生了。鬼城、空城、荒草连片的开发区……这些大跃进的苦果产生了大量坏账都是脱不了金融系统干系的。金融系统内在自生的风险。杠杆度太高，货款积压，资金周转缓慢。各种非标债务形式翻新，泡沫垒垒。非法金融活动的冲击。高息揽储，民间传销式的“靶子会”、“老鼠会”、地下钱庄及政策没有规范到的非法金融等。
地方政府及地方金融机构防范风险可以做的是：政府理性、客观的预测，提示预警。人行窗口及时指导企业审时度势，不要飞蛾扑火，银行作为资金提供者尤需谨慎；在工商注册系统中开发建设分析监控软件，通过系统识别与警示异常情况，加强事中事后监管，建立黑名单管理制度；建立搜索非法金融活动的数据模型，对本地区网站、论坛、博客、微博进行24小时监测，抓取非法金融活动的情报信息及时移送相关部门；强化投资咨询类广告监督，及时清查取缔号称“无风险”“高回报”的违法广告、传单；实施面对面的行业指导，督促企业诚信自律。
四、关于规划实施成果的判别问题
如何鉴定规划实施的成效是最终实现规划目标的重要保证。现抛砖引玉，列出一些指标供参考：
（一）自身改革和建设方面
1.金融机构的业务收入结构有何改善？如银行的非生息收入、证券的非佣金收入的比重是否提高？
2.公司IPO上市数量、企业债、金融债、市政债发行份额。
3.对一级政府及人行的资产负债表进行垂直、横向与项目的变动分析。如资产结构（自有资产/贷款/投资）与负债结构（存款/借贷/发行证券）的变动分析。
4.金融业盈利模式的变化（互联网金融/APP/P2P/众筹融资）
5.间接融资/直接融资比值的下降程度。
6.短存长贷的期限不匹配状况的改善程度。
7.银行不良资产率下降程度。
8.财政资金的非生产性支出占财政总支出比重变动分析。
9.国内国债、政策性金融债和特种金融债的未清偿余额变动分析。
10.小微企业间接融资比重及融资成本变动。
11.私募股权及债权的数额。
12.市场化的风险处置机制形成了吗？如存款保险制度、商业性保险制度和金融机构退出机制。
1.在实体企业融资总量中贷款占比是否明显降低？
2.小微企业贷款余额占总贷款余额比重是否明显提高？
3.全社会贷款总余额/GDP是否明显下降（或M2/GDP）
4.全社会的资金周转率是否显著加快？
5.PPP中非国有资本的股权比重是否足够大？
6.PPP及PSL的数量和规模
7.国开行和农发行在增加公共产品供给中发挥了怎样的作用？
8.具备条件民间资本依法设立中小银行等金融机构的数量与规模。
上述标准是基于现阶段提出的一些设想，随着新常态的推进和深化。这些指标将更加丰富，且将发生新的调整。
地方金融业发展追求的目标主要有：金融机构品种齐全，数量较多,利于展开竞争，分散风险；.金融规模增大（指贷款余额）；金融业增加值占GDP比重提高到大区域内各市平均值以上；服务功能齐全。比如银行除放贷外，还要争取拿到金融租赁等业务牌照。这就是创新；.宏观社会融资结构优化，直接融资比例大大上升，不良资产率降低；.国民经济资产证券化利率到2020年争取达到全国中上等水平；金融市场体系完善，要素市场交易品种丰富。
综上所述，地方金融十三五规划一方面既要与地方经济社会发展相衔接，另一方面又要与自身改革和发展相适应。这既是新常态、新形势对地方金融业十三五规划的基本要求，又是地方金融十三五规划能否体现特色和取得成效的重要保证。而厘清规划思路，把握金融诉求，突出服务重点和适时检查判别是如期实现地方金融十三五规划目标的关键所在。
（作者系宣城市金融业联合会专咨委副主任委员）