2019年3月3日至13日和3月5日至15日，全国政协十三届二次会议和十三届全国人大二次会议在首都北京举行。这次全国“两会”是在国际环境发生新变化、国内经济面临新挑战的形势下召开的，并即将迎接新中国成立70周年华诞，因而引起国内外的高度关注，深刻理解这次全国“两会”的精神，也就很有必要了。本刊观察员认为，可用“增长、开放、改革、担当”八字解读全国“两会”精神。

一、增长：合理确定区间经济目标

2018年我国的国内生产总值增速6.6﹪，李克强总理3月5日在十三届全国人大二次会议所作的《政府工作报告》宣布：2019年我国的国内生产总值预期目标是增速为6﹪～6.5﹪，尽管比2018年的增速低0.1～0.6个百分点，但仍然是符合国情而处在合理区间的经济增长目标。

为什么说是处在合理区间的经济增长目标呢？因为第一，这是考虑到更加复杂的经济环境、更加难以预料的风险挑战，特别是当今世界正处于百年未有之大变局，贸易保护主义、民粹主义盛行，新的“黑天鹅”“灰犀牛”事件防不甚防，国际形势波动幅度加大，不稳定性、不确定性、不可预见性成为常态，对中国经济的发展速度会产生影响。第二，这是有利于在更大范围推进全国经济向高质量发展的转型，特别是供给侧结构性改革在2019年处于深化的关键阶段，企业的技术结构、产品结构乃至资本结构、组织结构都会进行不同程度的调整，主业务收入的上升空间有限，政府投资集中于基础设施建设和民生工程领域，企业投资大多在技术改造和新兴产业方面，投资效益的发挥还有半年以上的滞后期。第三，这是可以集中力量与必要的资源打好精准脱贫、污染治理、化解重大风险三大攻坚战，为明后年的高质量发展打下更扎实的基础。第四，这是符合巨型经济体的增速变化规律，因为经济规模越大、增速上升幅度趋降，而我国2018年的国内生产总值已超过90万亿元人民币，是世界第二巨型经济体，即使是6﹪的增速，也比第一大巨型经济体的美国高3个左右百分点，更高于其他发达国家的增长速度。第五，对标第一个“一百年”的战略目标，今明两年的经济增长速度只要达到6﹪，到2020年就能在全国全面建成小康社会。综上可以看出，2019年国内生产总值增速的预期目标虽略低2018年，但仍处在合理的增长区间。

需要指出的是，即使如此，2019年我国经济仍存在着下行压力。对此，中央政府也采取了积极的措施加以预防，李克强总理在《政府工作报告》中对此作了系统阐述，主要是协调宏观调控政策、对企业减税降费和优化营商环境三个方面，受到全国“两会”代表和委员们的好评和肯定。

在协调宏观调控政策方面，主要是实行积极的财政政策、稳健的货币政策和就业优先政策，并加强政策协调配合。积极的财政政策突出提效，适度提高赤字率，全年赤字率2.8%，比去年预算高0.2个百分点，改革完善县级基本财力保障机制，缓解困难地区财政运转压力，决不让基本民生保障出问题；稳健的货币政策强调松紧适度，把握好货币供给总闸门，不搞“大水漫灌”，疏通货币政策传导渠道，有效缓解实体经济特别是民营和小微企业融资难融资贵问题，还安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元，为重点项目建设提供资金支持，也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件。就业优先政策注重多管齐下，全面发力稳定和扩大就业，今年城镇新增就业1100万人以上，城镇登记失业率4.5﹪以下，既保障城镇劳动力就业，也为农业富余劳动力转移就业留出空间。显然，财政、货币和就业三大宏观政策的协调运用，会为合理区间的经济增长提供保障。

在企业减税降费方面，主要采取八大措施：一是深化增值税改革，将制造业等行业现行16%的税率降至13%，将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%；二是加大小微企业减税力度，主要是落实年初出台的小微企业普惠性减税政策；三是下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%；四是降低企业特别是小微企业社保缴费负担，全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元；五是继续提高企业职工基本养老保险基金中央调剂比例、划转部分国有资本充实社保基金；六是中央财政开源节流，增加特定国有金融机构和央企上缴利润，一般性支出压减5%以上、“三公”经费再压减3%左右，长期沉淀资金一律收回；七是加大对中小银行定向降准力度，释放的资金全部用于民营和小微企业贷款；八是加大银行对小微企业贷款力度，国有大型商业银行向小微企业贷款要增长30%以上。显然，今年对企业减税降费力度又加大了，有利于企业发展和经济增长。

在优化营商环境方面，为了激发全国上亿市场主体的活力，今年优化营商环境的措施可归纳为八条：一是进一步缩减市场准入负面清单，推动“非禁即入”普遍落实；二是扩大“证照分离”范围，今年对所有涉企经营许可事项实行“证照分离”；三是持续开展“减证便民”改革行动，不能让繁琐证明来回折腾企业和群众；四是建立政务服务“好差评”制度，服务绩效由企业和群众来评判；五是清理电价附加收费，降低制造业用电成本，一般工商业平均电价再降低10%；六是取消或降低一批铁路、港口收费，两年内基本取消全国高速公路省界收费站；七是加快收费清单“一张网”建设，让收费公开透明，让乱收费无处藏身；八是进一步缩减市场准入负面清单，普遍落实“非禁即入”，确需审批的要简化流程和环节，政府要坚决把不该管的事项交给市场，最大限度减少对资源的直接配置。我国有上亿市场主体，而且还在不断增加，显然，以上八条优化营商环境的措施可把市场主体的活跃度保持住、提上去，是使经济增长处在合理区间的关键所在。

二、开放：《外商投资法》彰显扩大开放决心

在当下世界贸易保护主义盛行的时候，2019年的中国“两会”却是充满扩大开放的气氛。不仅是李克强总理的《政府工作报告》强调推动全方位对外开放，培育国际经济合作和竞争新优势，促进外贸稳中提质、加大吸引外资力度、推动共建“一带一路”、促进贸易和投资自由化便利化等，更重要的是通过了《外资投资法》，与美国等发达国家的贸易保护主义形成了鲜明的对比，充分彰显我国扩大开放的决心，标志着我国对外开放进入了新的发展阶段。

3月15日上午，人民大会堂气氛热烈而庄严，近3000位全国人大代表按下表决器，投出郑重一票，《外资投资法》在不平凡的年度诞生了。这部法共6章42条，涵盖外资投资促进、外资投资保护、外资投资管理和法律责任等方面，“干货”满满，是保障外商安心投资的“定心丸”。中国对外开放已走过40年了，还要在第41个年头要出台这样一部法律，原因有完善立法和形势要求两个方面。

从完善立法方面看，中国是依法改革开放的，改革开放的立法又是逐渐完善的。对外开放方面的立法，第一个是1979年7月出台的《中外合资经营企业法》，是改革开放初期第一批出台的7部法律之一；第二个是《外资企业法》，第三个是《中外合作经营企业法》，是全国人民代表大会分别于1986年、1988年制定颁布的。以上统称“外资三法”。在此基础上，国务院、有关部门和地方也陆续制定了一大批有关外商投资的实施性、配套性法规和规章，为外商投资企业在我国发展创造了良好法治环境。依据“外资三法”设立的外商投资企业全国累计已达95万家，实际利用外资累计超过两万亿美元。但是，随着国际环境的变化和我国对外开放的发展，“外资三法”已难以适应新时代改革开放实践的需要，而且，相关规范已逐步被后来陆续出台的公司法、合伙企业法、民法总则、物权法、合同法等市场主体和市场交易方面的法律所涵盖；重要的是，在进一步加强对外商投资的促进、保护和规范外商投资管理等方面的要求，已大大超出了 “外资三法”的调整范围。基于此，迫切需要在总结中国吸引外商投资实践经验的基础上，制定一部新的外商投资基础性法律取代 “外资三法”。

从形势要求方面看，第一，中国目前是世界第二大经济体、制造业第一大国、货物贸易第一大国、外汇储备第一大国、商品消费第二大国、外资进入第二大国，已深度融入世界经济，下一步要继续扩大开放，与越来越多的国家合作建设人类命运共同体，对外开放必须而且有条件与国际法律体系接轨，因此，改变以往法规的分散状态，制定统一的《外商投资法》，是我国适应全面对外开放新形势的需求。第二，我国经济已由高速度增长进入高质量发展的新阶段，引进外资也要高质量，不仅符合外商的利益，也有利于以竞争促进中资企业做大做强，而使外商安心谋求高质量发展，就需要公平、中立的竞争环境，《外商投资法》就是营造法治化市场环境的一部法律。第三，科学技术在全世界蓬勃发展，我国在某些方面虽然已走在第四次工业革命的前列，但从总体上看，我国的科学技术发展水平与发达国家的差距还很大，实施创新驱动战略，更要学习和引进发达国家和领军企业的先进技术，这就对技术转让、知识产权保护提出了新的要求，而《外商投资法》对此都作出了明确的规定，从法律上保障国外企业进入中国投资、研发的权益。实际上，中国从来就不是强迫转让技术，但现在有些人指责或是认为中国强迫转让技术，因此，需要通过法律的明确规定来纠正这种说法和打消不必要的疑虑，也有利于鼓励引进更多的先进技术。因此，《外商投资法》也是外商投资的促进法、保护法。

《外商投资法》刚通过，就受到海外媒体和外商企业的好评。如法国《欧洲时报》报道称，新外商投资法适应中国经济形势变化，体现了新形势下外商的新诉求，并将向外商投资提供与时俱进的法治保障。外商主要关注三个问题，即公平竞争、知识产权保护和扩大市场准入，此法有关保护外商知识产权、不得强制技术转让的条款，将有力澄清外界的相关怀疑和不实指责，还会消除外商的疑虑，给外商吃下“定心丸”。日本《读卖新闻》经济版头条刊发报道，标题是“中国强调保护知识产权，制定禁止强制技术转让的法律”，认为今后外商在中国开展业务活动有了新的法律遵循。韩国《亚洲经济》报道认为，新的外商投资法表明，中国正积极吸引外资，并为此付出了巨大努力。越南媒体关注外商投资法对外商知识产权的保护和对强制技术转让的限制，认为根据这部法律，中国将在农业、采矿、制造、服务业等领域更加开放，在新能源、现代制造业、电子信息等领域推出更多优惠，允许外商设立独资企业的领域也会继续放宽。保加利亚《24小时报》报道称，新外商投资法是中国现阶段对利用外资的一项最新举措，将相关条款基于透明、可预见和公平待遇原则，为外国公司企业提供最新的法律保护，会解决包括欧盟和欧洲企业家在内的外国投资者对华合作中所产生的问题，这将使中国吸引越来越多的跨国公司。

一些外资企业更是加以积极肯定。如联合利华北亚区副总裁曾锡文说，《外商投资法》的制定给了我们更大的信心，表示联合利华对中国一直有长远承诺，他们今后在全球的发展中，中国市场的权重必将越来越大。跨国制药企业阿斯利康全球执行副总裁王磊得知此法律通过后十分高兴地说，“外商投资法给外资提供了政府采购的平等机会。相信未来，我们能够提供更高质量的药品、更创新的产品，并且以更合理的价格，满足中国用户的需求。”欧莱雅中国首席执行官斯铂涵说：“作为回应，欧莱雅将坚持依法合规经营，在越来越优化的营商环境下继续深耕中国，中国成为欧莱雅集团第一大市场指日可待。”江森自控亚太区总裁Visal Leng说道：“《外商投资法》的通过，表明了中国营商环境的完善进程不断加快且成效显著，它将使我们打造智慧建筑和智慧城市的承诺更加坚定。我们将不断投入以提升在华的先进制造水平，推出行业领先的产品和解决方案，积极助力节能环保，筑就更安全、智慧和美丽的中国。”

三、改革：注入经济发展的新动能

去年11月底我国隆重纪念了改革开放40周年，3个多月后召开的2019年全国“两会”，改革成为“两会”的主题。改革开放以来，总理的《政府工作报告》频频提及改革，而今年是提及最多的一次。据政府工作报告起草组负责人、国务院研究室主任黄守宏介绍，“改革”一词在2018年的《政府工作报告》中出现97次，今年出现105次，足以说明，全面深化改革是李克强总理今年《政府工作报告》的重中之重。更为重要的是，“改革”一词在《政府工作报告》中不仅出现频率最高，而且指向明确，那就是以处理好政府与市场的关系、政府与市场的关系为核心，强调以市场化改革的思路与办法，破解发展难题，激发市场主体活力，面对新形势下的新情况、新问题，给宏观经济和微观经济注入新动能。

李克强总理的《政府工作报告》贯穿改革这条主线，系统地提出改革的重大措施和重点领域，重大改革措施涉及面广，是因为给宏观经济和微观经济注入新动能需要多方发力；改革领域重点突出，是因为要聚焦突出矛盾和关键环节，推动相关改革的深化。

在改革的重大措施方面，可梳理为20个方面：⑴以开放带动改革，围绕促进贸易与投资自由化便利化，推进相关领域的改革；⑵普惠性减税与结构性减税并举，实施更大规模的减税；⑶明显降低企业社保缴费负担，下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例；⑷改革完善货币信贷投放机制，有效发挥地方政府债券作用，着力缓解企业融资难融资贵问题；⑸首次将就业优先政策置于宏观政策层面，推进相关改革，多管齐下稳定和扩大就业；⑹以简审批优服务便利投资兴业，以公正监管促进公平竞争，建立政务服务“好差评”制度，下硬功夫打造好发展软环境；⑺以改革推动降低涉企收费，深化电力市场化改革，两年内基本取消全国高速公路省界收费站，加快收费清单“一张网”建设，让乱收费无处藏身；⑻将固定资产加速折旧优惠政策扩大至全部制造业领域，拓展“智能+”，为制造业转型升级赋能；⑼坚持包容审慎监管，支持新业态新模式发展，促进平台经济、共享经济健康成长；⑽健全以企业为主体的产学研一体化创新机制，支持企业牵头实施重大科技项目，充分尊重和信任科研人员，赋予创新团队和领军人才更大的人财物支配权和技术路线决策权，提升科技支撑能力；⑾改革完善金融支持科研机制，设立科创板并试点注册制，鼓励发行“双创”金融债券，扩大知识产权质押融资，支持发展创业投资；⑿顺应消费需求的新变化，发展消费新业态新模式，多渠道增加优质产品和服务供给；⒀加快破除民间资本进入的堵点，吸引更多民间资本参与重点领域项目建设，改革完善招投标制度，创新项目融资方式，政府要带头讲诚信守契约，决不能“新官不理旧账”；⒁全面深化农村改革，推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点成果，深化集体产权、集体林权、国有林区林场、农垦、供销社等改革，改革完善农业支持保护体系，健全粮食价格市场化形成机制，扩大政策性农业保险改革试点，创新和加强农村金融服务；⒂促进区域协调发展，围绕解决发展不平衡不充分问题，改革完善相关机制和政策，促进基本公共服务均等化，推动区域优势互补、城乡融合发展；⒃改革完善住房市场体系和保障体系，促进房地产市场平稳健康发展；⒄围绕绿色发展改革完善相关制度，健全生态补偿机制，协同推动高质量发展与生态环境保护；⒅深化教育教学改革，推进城乡义务教育一体化发展，依法支持民办教育发展，促进优质资源共享，推进高中阶段教育普及，发展更加公平更有质量的教育：⒆深化公立医院综合改革和医保支付方式改革，促进社会办医，强化药品疫苗全程监管，完善药品集中采购和使用机制，坚决守住人民群众生命健康的防线；⒇加强和创新社会治理，推动社会治理重心向基层下移，健全社会信用体系，健全公共法律服务体系，坚决保护人民群众的合法权益。以上改革措施个个都是重磅政策信号，李克强总理在近一个半小时的报告中，现场掌声多达58次，就体现了人大代表、政协委员对这些改革政策措施的由衷拥护。

在改革的重点领域方面，明确提出了三个重点领域，即加快国资国企改革、优化民营经济发展环境和深化财税金融体制改革。关于国资国企改革，自1993年11月党的十四届三中全会提出建立现代企业制度是国有企业的改革方向以来，一直是改革的重点，今年更加强调以完善市场机制加快国资国企改革，对国资突出国有资产监管，推进国有资本投资、运营公司改革试点，促进国有资产保值增值；对国企突出健全市场化经营机制，建立职业经理人等制度，依法处置“僵尸企业”，突出电力、油气、铁路等领域改革，强调自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场。关于优化民营经济发展环境，今年特别提出要保护民营企业产权，对侵权行为要依法惩处，对错案冤案要有错必纠，让民营企业家安心搞经营、放心办企业；并进一步强调按照竞争中性原则，在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，对各类所有制企业平等对待，保障民营经济参与市场竞争的公平机会。关于财税金融体制改革，在财税体制改革方面，突出预算公开改革，深化中央与地方财政事权和支出责任划分改革，健全地方税体系，稳步推进房地产税立法；在金融体制改革方面，突出资本市场基础制度的改革与完善，提高直接融资特别是股权融资比重，促进多层次资本市场健康稳定发展，并强调加强金融风险监测预警和化解处置。显然，通过这些重点领域的改革，会把市场活力和社会创造力充分释放出来，为经济发展注入新动能。

四、担当：责任政府温暖人心

李克强总理在《政府工作报告》的最后部分深情地说：“政府干的，都应是人民盼的”，并特别强调切实强化政府的责任担当，政府所有行政人员都要自觉接受法律监督、监察监督和人民监督，尽职尽责，对所有行政不作为的人员都要坚决追责。总理对政府及行政人员的严格要求获得与会人民代表和政协委员的真心鼓掌，责任政府的担当温暖人心。

面临当今世界百年未有之变局的挑战，我国经济发展的下行压力和转型升级压力都加大，就是在这种背景下，政府今年的工作安排仍坚持以人民为中心，集中财力物力，在社会民生方面作了许多安排，重要的有；

⑴打好精准脱贫攻坚战。重点解决实现“两不愁三保障”面临的突出问题，加大对贫困地基础设施建设，落实对特殊贫困人口的保障措施，用好教育这个阻断贫困代际传递的治本之策，对“摘帽县”和脱贫人口的扶持政策要保持一段时间，巩固脱贫成果，确保脱贫有实效、可持续，经得起历史检验。

⑵发展更加公平更有质量的教育。主要是抓紧解决城镇学校“大班额”问题，持续抓好义务教育教师工资待遇落实，国家财政性教育经费占GDP的比重持续保持在4﹪以上，中央财政性教育支出超过1万亿元。

⑶保障基本医疗卫生服务。主要是居民医保人均财政补贴标准增加30元，一半用于大病保险；降低并统一大病保险起付线，报销比例由50%提高到60%，把高血压、糖尿病等门诊用药纳入医保报销；抓紧落实跨省异地就医直接结算政策，切实便利流动人口就医。

⑷推进多层次养老保障体系建设。主要是继续提高退休人员基本养老金；加强农村养老服务设施建设，改革完善医养结合政策，扩大长期护理保险制度试点，让老年人拥有幸福的晚年，后来人就有可期的未来。

⑸坚决守护好人民群众的平安生活，确保人民群众的安全感。特别是要坚决打击非法集资、传销等经济犯罪，整治侵犯公民个人信息等突出问题。

⑹落实退役军人待遇保障，完善退役士兵基本养老、基本医疗保险接续政策。

为此，李克强总理在《政府工作报告》的最后部分，还特别强调切实强化政府的担当责任，从思想观念、工作纪律、文风会风、尽职免责机制等方面提出了落实措施，要求政府工作人员要“为政以公，行胜于言”“事不避难、义不逃责”，受到与会人民代表和政协委员的普遍赞誉，在社会上引起强烈反响。政府勇于担当，百姓才有幸福，企业就有预期，国家就会发展。可以相信，今年全国“两会”精神得以切实贯彻，在国际形势波动幅度加大，不稳定性、不确定性、不可预见性成为常态的当下世界，我国完成今年经济社会发展的主要预期目标，是具有确定性的。