推动新型城镇化发展是中国全面建成小康社会的重要路径之一，作为新型城镇化特色担当的特色小镇成为时下的重点培育工作。特色小镇的声名鹊起源于在浙江省的成功实践，围绕转变浙江发展方式，创新浙江产业政策，优化浙江空间布局等重大主题而展开，目前有金融业集聚、传统产业转型升级、民企主导造镇、历史古迹与时尚旅游、工业4.0和产业园区升级再造等不同类型。特色小镇建设对促进区域经济转型升级、城乡均衡发展意义重大。为贯彻国务院发布的关于推进新型城镇化建设的若干意见，全国各相关部门、各省市政府部门纷纷提出了关于“特色小镇”发展的相关政策指导, 发挥特色小镇这种经济现象在区域经济转型升级中的地位和作用。

一、特色小镇建设理论基础与国际经验

1.理论基础

研究国内外成功的特色小镇案例，大体可以发现特色小镇是通过一个主导产业，一家大型企业为载体，通过产业集聚推动人口集聚和城镇基础设施条件提升，形成良性循环。产业集聚理论为特色小镇对区域经济的推动作用提供了规范的理论基础和科学解释。1990年美国经济学家波特在《国家竞争优势》一书中，对产业集聚理论进行了经典的论述。从历史发展脉络来看，产业集群理论经历了一系列的变迁：从亚当·斯密在《国富论》中提出的分工协作理论，到马歇尔提出的规模经济理论，再到后来的产业区位理论，增长极理论以及技术创新理论等。产业集群用来定义在某一特定领域（通常以一个主导产业为主）中，大量产业联系密切的企业以及相关支撑机构在空间上集聚，并形成强劲、持续竞争优势的现象。 除此之外，还有学者从合作中的竞争角度、 创新环境角度、经济增长角度、资本市场角度等来分析产业集群。

2.国际经验

国际上知名的一些特色小镇都是高端产业、新兴业态、优秀人才集聚的重要平台。例如美国格林尼治基金小镇、美国硅谷、意大利威尼斯的穆拉诺玻璃之城、德国斯图加特汽车城、日本东京的大田汽车零部件小镇、瑞士达沃斯小镇等，这类小镇以特色产业为核心，通过产业链集聚和公共服务配套，带动城镇发展和区域经济持续繁荣。从国际视角来看，关于城镇发展与建设的经验主要集

图1   特色小镇建设的理论基础

中在以下几种模式：Desakota 理论模式（Mc Gee，1991）、城乡一体化模式（Mike Douglass，1991）、城市化三维发展模型（Toppeta，2010）、智慧城市模式（Giffinger et al，2007）等。而近些年，小城镇模式（Bajracharya，1995）受到重视，并逐渐演化为以某一产业为基础的“特色小镇”模式。无论是美国还是欧洲发达国家，都非常注重通过产业引领来实现小镇的发展。 而这种产业的分布也非常广泛，包括高新技术、金融业、农业、旅游业、工业等等。

二、特色小镇是什么

浙江省特色小镇是2014年10月时任浙江省省长的李强在参观杭州西湖区云栖小镇时首次公开提及：“让杭州多一个美丽的特色小镇，天上多飘几朵创新‘彩云’”。此时的浙江省特色小镇是在大城市郊区出现的具有鲜明产业特色、建设规模在1到3 平方公里、形态如镇的空间发展单元，既不是行政区划意义上的建制镇，也不是政策区域概念上的开发区与产业园区。后期经过浙江省政府的进一步界定，浙江省特色小镇便形成了特定的内涵，除了上述内容，还增加了小镇即景区、小镇也是体制创新平台的内容。

1.特色小镇是一个群落

特色小镇是以某一特色产业为基础，汇聚相关组织、机构与人员，形成的具有特色与文化氛围的具有社区功能的现代化群落。特色小镇与传统小镇有所不同，在形态上，它既可以是大城市周边的独立社区，也可以是内部相对独立的街区，可以共享大城市的社会服务和福利；特色产业小镇建设重在产业培育功能、生态居住功能、旅游和度假功能，是“产、城、人、文”四位一体的新型社区。在产业上，依托某一特色产业，打造完整的产业生态链，能够在最大程度上吸引人才，推动创新；在环境上，要求小镇打造景区功能，推动小镇环境问题的解决。一地有一地的独具特征的社群生活，特色小镇建设必须注意不要破坏、割裂这种在特定的环境和历史中形成的社群生活模式，正是这种社群生活模式，体现了一个城镇最鲜活的特色。

2.特色小镇是特色产业空间发展平台

从特色小镇的特点来看，基于某一特色产业的优势才得以推进实施，它的理论基石是产业集群理论。通过城市人才与技术的植入，促进小镇产业的转型升级，吸纳更多的人口入住，带来小城镇的新生与蜕变，同时也优化城市结构。特色小镇区别于传统意义上的行政单元和产业园区，既非简单地以业兴城，也非以城兴业，既非行政概念，也非工业园区概念，而是相对独立于市区，是由旅游景区、产业集聚区、新型城镇化区发展而成的三区合一的小镇。特色小镇不是“镇”也非“拼盘”，注重宜居与宜创的融合，为人才集聚、创新创业提供新的平台，是区域经济发展的新动力和创新载体。

3.特色小镇是创新导向的产业组织形式

特色小镇是集特色产业的创新、生产、销售、服务于一体的新兴产业组织形式，将创新、绿色、开放、人文等理念嵌入其中，通过集聚高端要素提升创新能力孕育提升特色产业，通过集聚相关企业提升产品竞争力增强有效供给能力，通过整合历史人文因素提升产业内涵优化区域发展动能，通过产业链、创新链、服务链、要素链有机融合优化产业生态位完善产业创新提升内外环境。可以说，作为一种新兴产业空间组织形式，特色小镇是块状经济、产业集群演进发展的必然结果，也是区域经济从投资驱动向创新驱动的内在要求。通过集聚资本、技术、人才等各类高端要素的集聚，支撑新产品、新模式、新业态的创新，形成以创新导向的新兴产业或具有人文底蕴的经典产业集群，同时在产业、文化、旅游和生产、生活、生态的高度融合中创新供 给方式，加快区域产业转型升级。有专家认为，浙江块状经济发展已经从1.0进化到3.0。如果将改革开放初期浙江各地以传统特色产业为基础形成的块状经济视作区域产业集聚的1.0，将传统特色产业在区域范围内按市场机制分工协作后形成的传统产业集群视作产业集聚的2.0，那么，以特色小镇为代表的特色产业发展平台，则是在原有传统产业集群模式基础上的创新和升级，是区域产业集聚的3.0。浙江区域产业集聚1.0和2.0都是以传统劳动密集型产业为主体，其中1.0主要是同类产品生产工厂集聚的生产基地，分工协作主要局限在生产环节之间；2.0不仅是特色产业的生产基地，也是特色产业的专业市场，即是同类产品“生产+市场”的集合体，产业集群内部既有产业内分工，也有产业间分工，融产业有序整合和空间集聚于一体，是传统经济增长模式下重要的产业组织形式。

三、特色小镇为何在浙江异军突起

浙江特色小镇建设是顺应浙江区域经济发展阶段演变、优化区域产业生态系统的内在要求，是基于推动产业转型升级、增强区域发展新动能的战略选择。浙江省长期以来秉承“小政府、大市场”的治理模式，市场力量在省域发展中起到决定作用，在全国进入经济新常态，发展动能衰减的背景下，浙江省新兴产业蓬勃发展，在小空间单元集聚形成簇群，催生了特色产业鲜明的“特色小镇”。建设特色小镇是在有限的空间里充分融合特色小镇的产业功能、旅游功能、文化功能、社区功能，在构筑产业生态圈的同时，形成令人向往的优美风景、宜居环境和创业氛围。

1.把特色小镇建设作为破解浙江空间资源瓶颈的重要抓手

浙江只有10万平方公里陆域面积，而且是“七山一水两分田”，长期以来一直致力在非常有限的空间里优化生产力的布局。从块状经济、县域经济，到工业区、开发区、高新区，再到集聚区、科技城，无不是试图用最小的空间资源达到生产力的最优化布局。经过30多年的发展，随着土地、劳动力等要素成本的不断上升，面对以数字化、网络化、智能化为核心的产业变革新态势，传统块状经济和区域特色产业，产业层次、附加价值较低、粗放外延发展、创新动力不足、创新资源不足、生产效率不高等弊端不断显现，产业竞争力日趋下降，陷入“低端制造+低端服务”的低端价值链发展模式。面对传统产业竞争力持续下降的严峻挑战，如何通过高端项目和龙头企业的引领，在传统产业集群中嵌入新的创新要素和发展动力，成为加快浙江产业转型升级的重要方向。

2.发挥市场力量

浙江省特色小镇是在市场力量的作用下自发形成，是市场配置资源的典型示范，如梦想小镇，是在互联网与金融服务企业的集聚下形成，而不同于开发区的政府招商引资培育发展，市场在小镇的形成发展过程中起到决定作用。浙江省特色小镇发端于市场，形成并成长于市场，正是对市场在资源配置中起决定性作用的诠释。市场孕育了特色小镇，浙江省政府通过“小政府”治理模式将特色小镇的创设、规划与建设规范化，形成政府引导下的发展模式并在全省迅速推广开来，在市场主体与政府引导的共同作用下出现了群星灿烂、各领风骚的发展格局，跳出了照猫画虎、东施效颦、一哄而上一哄而散的窠臼。特色小镇的成败不在于政府是否给帽子、给政策，关键在于企业是否有动力，市场是否有热情。因此，特色小镇不能由政府大包大揽，必须坚持企业为主体、市场化运作。政府要有所为、有所不为，做好编制规划、保护生态、优化服务，不干预企业运营。浙江省特色小镇在运营上界定了政府与市场的角色定位，建立了偏重市场的管理运营体制，收缩了政府边界，激发了市场活力，从完全意义上的政府管理走向政府与市场共治。这一管理体制由于没有单一的利益主体，改变了以往政府土地经营、政绩工程的目标诉求，很大程度上减少了政府对小镇的过度干预。强调市场机制的决定性作用，对于在全国范围内推广特色小镇建设具有重要的启示意义。在特色小镇建设过程中，各级政府的核心作用并不在于资源的倾斜性配置，而在于引导、规范和服务。

3.创新体制机制

从创建程序上看，浙江特色小镇采用“宽进严定”的创建方式推进，通过自愿申报、分批审核、年度考核、验收命名等程序在全省重点培育和规划建100个左右特色小镇，并计划通过3年的培育创建，规划建设一批具有经济社会功能和文化素养的特色小镇。2015年6月4日，第一批浙江省省级特色小镇创建名单正式公布，全省10个设区市的37个小镇列入首批创建名单。2016年1月29日省级特色小镇第二批创建名单正式出炉，42个小镇入围第二批名单。从特色小镇建成环境看，浙江两批特色小镇呈现的是不同于都市区高密度、高强度的高楼大厦景观，而是相对低强度、低密度，环境宜人、形态如镇的小城镇景观。浙江坚持质量导向，把实绩作为唯一标准，重点考量城乡规划符合度、环境功能符合度、产业定位清晰度、文化功能挖掘度等内涵建设情况。实施“创建制”，重谋划、轻申报，重实效、轻牌子，上不封顶、下不保底，宽进严定、动态管理，不搞区域平衡、产业平衡，形成“落后者出、优胜者进”的竞争机制。实施“期权激励制”，转变政策扶持方式，从“事先给予”改为“事后结算”，对于验收合格的特色小镇给予财政返还奖励。实施“追惩制”，对未在规定时间内达到规划目标任务的，实行土地指标倒扣，防止盲目“戴帽子”，确保小镇建设质量。

2016年7月国家住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部出台的《关于开展特色小镇培育工作的通知》提出特色小镇原则上为建制镇，并提出“特色鲜明的产业形态、和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化、便捷完善的设施服务、充满活力的体制机制”五项培育要求。这与浙江省特色小镇在内涵上有共同之处，然而由于前者为非建制镇的空间单元，后者为建制镇，两者的内涵存在巨大差别。非建制镇空间单元在创设、运营、管理上相对简单，可以专注产业发展，由市场机制运作，而建制镇的培育必然是兼顾了镇区的综合发展，任务与目标复合，管理机构必然是镇政府，从这一意义上讲，以建制镇培育的特色小镇与浙江省的特色小镇涵义上已经大相径庭，此“镇”已非彼“镇”。

四、怎么建设特色小镇

特色小镇运动正在如火如荼地开展中,一哄而上的粗放型发展，无特色文化、无精准定位、无特色项目等小镇热背后的盲目跟风问题，和出现了“任务工程”、“房地产化”、“重形轻魂”等倾向。失败的特色小镇往往千篇一律，而成功的特色小镇则各有各的成功经验。无论是美国还是欧洲发达国家，都非常注重通过产业引领来实现小镇的发展。而这种产业的分布也非常广泛，包括高新技术、金融业、农业、旅游业、工业等等。这些国际经验对于中国特色小镇建设最大的启示是，如何利用中国不同地域的不同产业特色来发展特色小镇。浙江省特色小镇适合在发达地区大城市郊区培育，而国家特色小镇现阶段也不适合全部建制镇，在国家政策支持创建特色小镇的背景下，各地极易出现拔苗助长的冲动，通过外部力量导入实现小镇质的转变固然是小城镇发展的捷径，但是秉承创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，顺其自然，尊重小镇本地的发展实际才是最具生命力的。

1.瞄准特色产业

特色小镇的特色在于产业、主体也是产业，必须把孵化、培育和发展特色产业作为特色小镇建设的关键。具体来说，就是要根据区域历史人文环境挖掘特色产业的基因，根据全球科技经济发展趋势寻求特色产业的方向，根据区域经济发展趋势和转型升级需求明确特色产业的定位，根据区域产业基础确定特色产业的优势，根据区域资源要素禀赋营造特色产业的生态位，推动特色小镇成为集聚核心产业或产业链核心环节的重要平台，努力使特色小镇成为区域经济引领经济新常态、增强区域有效供给能力、融入全球生产体系的重要枢纽，尽力避免“求大求全”的传统发展模式。

2. 强化创新活力

特色小镇的活力在于创新、发展动能也是创新，要把集聚高端要素、构筑以产业创新为导向的产业生态位作为特色小镇建设的定位。浙江已公布的两批特色小镇，无不以创新为主要特征。安徽特色小镇建设要以已有产业或生态优势为基础，以城市化为依托，以汇聚、集成和统筹方式，打造融多种功能于一体的创新平台，从而进一步推进空间集聚、要素集约，设施集成，产业转型、创业创新。必须把创新作为特色小镇的核心功能来定位，引进高层次创新创业人才等各种类高端创新要素资源在小镇集聚，吸引与特色产业相关的创新企业、研发机构、服务中介等入驻小镇；支持特色小镇内部企业积极开展自主创新，构建产学研协同创新战略联盟，把特色小镇打造为特色产业的创新创业生态系统，推动产业链与创新链的融合，在高端要素集聚的基础上促进新兴产业在空间上实现集群化发展，进而成为区域发展的创新极和区域创新体系的重要节点，全面提升区域产业转型升级的内生动力。

3. 挖掘人文内涵

特色小镇建设必须与开发区、工业园区或者产业集聚区有区别，要深度挖掘特色产业的历史人文内涵。特色小镇的底蕴在于历史人文内涵、可持续性也在于历史人文内涵，必须把注重历史人文内涵的挖掘作为特色小镇建设的重要基础。一是对于历史经典产业类特色小镇建设， 要推动产业、文化、旅游的深度融合。二是对一些以新兴产业为主体的特色小镇建设，也要从初始条件上设定好科技人文传承发扬的基本导向，在传统和现代的结合中体现人文的丰富内涵，在产业生态位中滋养出人文品质， 使特色小镇避免成为单一物质产品的生产加工基地，而是成为一个真正的融创新、文化、旅游于一体的特色产业发展平台。

4. 强化生态优先

推动实现产业发展与生态保护之间形成平衡。因此，在推动特色小镇建设过程中，要强化空间管理体系，按照全域规划、生态优先、资源整合的原则，坚持规划先行、多规合一，更加注重集约集聚，追求“特而精”，避免求大求全、