今天在上海财大召开的“中国区域经济50人论坛”第二次专题研讨会，以“城市功能疏解与大城市病治理”为研讨主题，我认为选的好。实际上，大城市功能的疏解我国早就开始，我所在的合肥就曾受益于上海、北京的功能疏解。上海在上个世纪50年代向合肥搬迁了58家工厂，奠定了合肥市现代工业的基础，也减轻了当时上海的工业改组压力。北京在上个世纪70年代初将中国科学技术大学搬迁到合肥，加强了合肥的科教力量，也减轻了北京市的人口压力。特别要指出的是，中国科学技术大学搬迁到合肥这样的三线城市后，发展不仅未受到限制，而是越来越好，2016年进入世界高校“百强”。在合肥发生的这两件事表明，超大型城市的功能疏解很有必要，有利于协调发展。现在情况更复杂了、特别是大城市病严重。在新形势下，党中央决定设立雄安新区，直接原因是疏解北京的非首都功能，但我认为意义不止如此。从区域视角看，雄安新区的设立对治理中国区域发展不协调的“亚健康”和“城市病”问题，具有重要的引领意义。

一、中国区域处于不协调发展的“亚健康”状况

区域作为经济社会综合体，其发展状况如同人体的健康程度一样，可分为健康、亚健康、病态三种状况，评价这三种状况的基本标准，是区域发展的协调程度：区域协调发展是健康状况，区域不协调发展，轻则是亚健康，重则是病态。就我国而言，改革开放以来，各省区经济发展很快，对中国经济发展的贡献最大，这是无可争议的；但是，从区域协调发展的视角看，却很难说是健康发展的，按照上述三种状况划分，总体上只是说是处于“亚健康”状况，主要表现是：

一是区域经济发展协调程度低。由于我国的区域经济体分别是以省、市、县三级行政区为基本单元，省、市、县地方党委、政府是各类区域经济综合体的发展主体，区域经济就具有“行政区经济”的突出特征。这种特征虽然能调动地方发展经济的积极性，但却出现了行政化的“板块经济”，同级“板块”之间区域经济发展的协调程度低，容易出现产业发展的同构化、市场竞争的行政化、资源配置的碎片化等问题，经济协调发展程度低。

二是区域发展差距难以抑制。由于各省、市、县行政区的自然资源禀赋、产业成长基础、科教文化条件、综合交通区位等的差异很大，

区域经济发展水平和居民收入水平也就有很大差距。在“行政区经济”格局下，区域经济发展不仅维持着固有的差距，在很多情况下还会扩大这种差距，区域发展差距难以抑制。如在省﹙市﹚区层面，2016年人均GDP水平最高的天津市﹙115613元﹚是最低的甘肃省﹙27508元﹚的4.2倍：在县﹙市﹚级层面则差距更大，如安徽省2016年人均GDP水平最高的宁国市﹙66078元﹚是最低的临泉县﹙7544元﹚的8.8倍。这种情况表明，改革开放以来，尽管全国人民走上富裕的道路，但由于区域发展差距难以抑制，共同富裕程度却较低。

三是城乡发展不协调，“城市病”与“乡村病”日趋严重。城市与乡村是人类生存的两大聚集地，而中国的这两大聚集地因为长期形成的“二元结构”而发展不协调，在工业化、城镇化的快速发展中又都生了“病”，即“城市病”和“乡村病”。因为改革开放以来，农村剩余劳动力和人口大批进入城市，他们推进了工业化、城镇化的发展，本身也能获得比农村更高的收入，过上比农村更好的生活，但另一方面，城市与农村又出现了新的问题。在城市，主要是城市规模膨胀、交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等“城市病”逐趋加重，而大量进城农民工并没有转变为市民；在农村，大量劳动力流向城市，农业、农村、农民的老“三农”问题尚未解决，又出现了老人农业、空心村、失地农民的新“三农”问题，这可称之为中国式的“乡村病”。“城市病”与“乡村病”日趋严重,又加重了城乡发展的不协调。

四是区域的社会事业发展普遍滞后，生态环境问题愈加严重。由于我国经济落后，改革开放以后各省、市、县都以经济建设为中心，突出经济发展，这是无可非议的，但却忽视了社会事业建设和生态环境保护，长期以来，各级地方党委、政府从观念到做法、从体制到政策，所有考量几乎都是“经济优先”，其次才考虑到社会事业建设和生态环境保护问题，年复一年，不少区域也就导致了社会事业发展普遍滞后，生态环境问题愈加严重。比如各地政府对小康实现程度的考核，就是以经济指标为主，社会发展和资源、生态、环境等方面的指标都放在很次要的地位；又如一些研究机构和社会团体对“百强县”等的测评，也是以经济指标为主，社会发展和资源、生态、环境等方面的指标考虑不够。这些都加重了“经济优先”导向，即使社会事业建设滞后，生态环境保护出些问题，也往往给予容忍。

五是区域经济发展虽然很快，但层次水平低，结构性问题突出。改革开放以来，各级地方党委、政府虽然都强调把地方经济做大、做强，但在认识和实际操作上，往往是重视“大”而忽视“强”，或者是以“大”代“强”，认为“大”则“强”、“小”则“弱”，即使流行多年的“百强县”测评，也是以经济总量的大小排序，一些经济总量虽小但实力很强的县﹙市﹚永远挤不进“百强县”榜单。这些都会强化对区域经济以“大”代“强”的引导，长期以往，绝大多数省、市、县经济发展速度很快，总量大幅度增长了，但技术水平没有跟上去，产业层次比较低，结构性问题都很突出。一个全国性的现象是，“中国制造”风摩世界，但“中国创造”却居世界后位，这与区域经济层次水平低是有直接关系的。

六是对内对外开放的区域不协调。因为区域的生存和发展空间不只是在区域之内，还在区域之外，所以，在开放的区域体系下，一个区域的对内对外开放程度，对区域生存和发展的影响就很大。大量的事实表明，即使原本很落后的地区，因为扩大了对内对外开放而快速发展起来，有的还成为发达地区，可见，内对外开放对区域发展的重要作用。我国的发展在很大程度上是开放带动的，发达地区的发展也在很大程度上是开放带动的，但是，由于多种原因，30多年的开放在区域层面的表现，是对内对外开放的区域不协调，东部地区开放程度高，中西部地区不仅对外开放程度低，对内开放也不够、开放成果没有惠及各地区和各族人民，以至出现了“城市像欧洲、农村像非洲”这样的现象。

上述问题表明，从区域协调发展的视角看，我国区域发展在总体上不是很健康的，区域繁荣与问题并存，只是说是“亚健康”，有些地方甚至处于“病态”状况，出现了一些问题区域，特别是“城市病”尤为突出，若不加以治理，区域综合体的健康状况会恶化，将有更多的区域进入“病态”状况，“城市病”也会漫延，治理难度会更大。在这种形势下，党中央决定设立雄安新区，对于治理区域发展不协调的 “亚健康”问题，尤其是对“城市病”的防治具有重要的意义。

二、雄安新区的设立是从区域空间结构调整高度对“城市病”的结构性治理

从区域协调发展的视角看，治理我国区域发展不协调的这种“亚健康”问题，既不能仅靠某个方面的单一治理，也不能仅靠各个区域的就地治理，而要从跨行政区的更大范围，综合运用多种方式优化资源再配置，这是一种深层次的结构性治理。同样地，对“城市病”也要进行结构性治理。

区域发展的不协调问题，实际上是区域发展的空间结构问题。区域空间结构是区域经济社会活动的空间关系，反映区域在不同的发展阶段，区域中心—腹地经济社会活动的疏密关系、集聚程度的变化。随着工业化、城市化的发展，区域空间结构会由较低层次向较高层次转型，每经过一次转型，区域经济社会发展都会进入一个新的历史阶段，这已成为普遍规律。综观中外区域发展史及长期趋势，区域空间结构会发生三次转型：第一次转型是区域经济社会发展以农村为主导向以城市为主导的转型，第二次转型是城市化发展由以单个城市为主导向以城市群为主导的转型，第三次转型是城市群的发展向同城化的转型。在上述每个发展阶段中，都会逐渐形成与发展阶段相适应的空间结构，在这种空间结构下，区域发展是协调的，区域综合体也是健康的。历史表明，在区域发展处于阶段升级时，不仅有区域经济结构的调整，而且还有区域空间结构的调整。否则，区域发展就不可能是协调的，区域综合体就会处于“亚健康”状况，“城市病”也会漫延。在这种状况下就要进行结构性治理，而结构性治理，根本上就是推行区域空间结构的调整或转型。关于这一点，人们至今在理论上是认识不足的，中国的区域经济学必须丰富这个理论。

当前，我国大部分地区是处于第二次转型阶段，即以城市群为主导的发展阶段。城市群的成长初期大多是依托核心城市的“单极化”发展，但“单极化”的城市群空间结构容易破坏区域发展的协调局面，出现区域发展不协调的“亚健康”和“城市病”问题。所以，当城市群发展到成熟阶段，就会打破“单极化”的空间结构，向多中心、网络化的空间结构转型。而多中心、网络化的空间结构是区域协调发展的空间结构，这种空间结构会从根本上治理或防治区域发展不协调的“亚健康”和“城市病”问题。

如今，在高速化的交通网和泛在性的互联网快速发展的新形势下，加速了城市群由“单极化”向多中心、网络化的空间结构转型，转型的成功会保障城市群长期处于健康发展状态。为达到这种健康状态，城市群核心城市的功能会逐渐疏解，其他城市的能级会逐渐提升，一些区位优、基础好、实力强的城市，会上升为城市群的次区域中心城市，与核心城市优势互补、分工合作，形成多中心、网络化的空间结构，区域空间结构得到优化，为治理区域发展不协调的“亚健康”和“城市病”问题奠定了空间依托。

2013年后，党中央、国务院提出建设“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大支撑带，在此基础上进一步完善东、中、西、东北“四大板块”的区域总体发展战略，统筹实施“四大板块”和“三个支撑带”的战略组合，一方面，开启了中国区域发展空间结构的战略性调整，可从全国范围对区域不协调发展的“亚健康”问题进行结构性治理；另一方面，突出了京津冀地区空间结构的战略性调整，推进京津冀城市群由“单极化”的空间结构向多中心、网络化空间结构的转型。雄安新区就是全国这种“大棋局”下应运而生的一个战略“落子”。设立雄安新区的出发点是疏解北京的非首都功能，是从空间结构调整的高度治理北京的“城市病”，不仅是对京津冀地区“亚健康”状况的结构性治理，也是跳出北京治理北京的“城市病”，是对“城市病”的结构性治理。

三、雄安新区建设对全国“城市病”结构性治理的示范作用

当前，雄安新区正处于战略规划阶段。从党中央的战略意图和规划的指导思想看，雄安新区的设立与建设是对 “城市病”问题的结构性治理，对全国的示范作用至少体现在三个方面：

首先，雄安新区的设立，从协调发展的高度治理区域 “亚健康” 和“城市病”，对引导各类区域的协调发展会发挥重要的示范带动作用。雄安新区是继深圳特区、浦东新区的又一次重大战略突破，但战略着眼点有所不同。深圳特区设立于改革开放初期，针对中国经济落后、体制机制的僵化问题，以“让一部分地区、一部分人先富起来”为切入点，率先开放沿海地区，以开放打破僵化的体制机制，带动改革、加快发展，进而辐射全国，由邓小平决策设立的。显然，深圳特区设立的战略着眼点是开放，所以选择在与香港紧邻的深圳，这个战略意图很快得到了实现。浦东新区设立于1992年，针对中国的对外开放在面上虽呈扩大之势，但深度还很不够，需要进一步从市场经济体制机制上融入世界市场体系，在新的平台上扩大开放，带动全国的改革深化和经济发展，也是由邓小平决策设立的。显然，浦东新区设立的战略着眼点仍是开放，但已是更高平台上的开放，所以选择在与经济最发达的上海，这个战略意图很快也得到了实现，2001年中国成功地加入了世界贸易组织﹙WTO﹚，越来越多的国家承认中国的市场经济国家地位，中国已成为世界第二大经济体、第一大贸易国。从对外开放的体制机制上看，中国已走在世界前列，为在更高水平上与世界市场体系相适应，今后虽然仍要继续深化体制机制改革，但主要是争取在世界市场体系中制定规则的话语权。深圳特区、浦东新区的设立改变了中国在国际经济中的被动地位，成为对国际贸易和世界市场有重大影响力的经济大国，但国内的各类区域经济综合体总体上处于“亚健康”状况，“城市病” 越来越严重，根子是区域发展的不协调问题，迫切需要从战略上治理。在这种背景下，有必要借鉴深圳特区、浦东新区的设立经验，在适当之处设立另外一种类型的新区，以“先富带后富、全国各地区人民共同富裕”为切入点，在新的形势下改革探索，为治理各类区域综合体的“亚健康”和“城市病”问题、实现区域协调发展提供新的经验。于是，由习近平决策设立雄安新区。显然，与深圳特区、浦东新区的设立不同，设立雄安新区的战略着眼点是促进区域的协调发展。这样，新区就不是建在沿海沿边沿江地区，而是选择在区域发展不协调最严重的京津冀腹地的河北省雄县、容城、安县，这里虽是京津冀地区地理上的腹地，又是经济上的“凹地”，会促进京津冀腹地的崛起，加快京津冀地区的协调发展。所以，从促进区域协调发展的视角看，雄安新区的设立对治理区域不协调发展的“亚健康”和“城市病”问题，具有全国性的引导作用。

其次，雄安新区的建设，从空间结构调整的高度治理津冀地区发展不协调的“亚健康”和北京的“城市病”问题，带动京津冀地区的协同发展即协调发展，对其他地区城市群的空间结构调整会发挥重要的示范带动作用。从京津冀地区的情况看，首都北京是二市一省实现协同发展的“首要”或关键，正因如此，设立雄安新区的直接意图是有序疏解北京的非首都功能。雄安新区在京津冀腹地，又拥有白洋淀，北距北京仅100公里，东北距天津也100多公里，区位优势明显，交通便捷畅达，生态环境优良，发展空间充裕，现有开发程度低，资源承载力强，确定为北京疏解非首都功能的“落点”最为适合，也成为京津冀地区跨省﹙市﹚、跨地﹙市﹚、跨县域三级行政区空间结构调整的抓手，雄安新区的建设进展必然与北京非首都功能的疏解程度相呼应，加上在通州建设北京副行政中心，这样，对北京而言能较快而又彻底解决“城市病”，对京津冀腹地而言会加快城镇化进程，进而带动当地新农村建设，逐渐治理这里的“乡村病”，这就从治理“城市病”与“乡村病”问题入手，加快解决京津冀腹地城乡发展不协调问题，进而会逐渐化解其他方面的不协调问题。因为“城市病”“乡村病”及城乡发展的不协调，是造成京津冀地区发展不协调问题的根本原因和主要矛盾，这个问题解决好了，其他不协调问题也就可以迎刃而解了。比如，因为雄安新区是打破雄县、容城、安县三县的行政区板块而建设的新城，这个新城会成长为京津冀腹地新兴的区域性中心城市，对周边地区的辐射力会逐渐提高，就会打破行政区边界，推进区域一体化发展，较快解决区域发展协调程度低的问题。又比如，因为雄县、容城、安县三县经济发展相对滞后，是京津冀地区的经济“凹地”，雄安新区的建设会彻底改变这里的落后面貌，今日的经济“凹地”将会成为京津冀地区协同发展的一个新的支撑点，当地的经济发展水平和居民的收入及生活水平会超常规提升，就能较快缩小与京津两市的差距，解决区域发展差距难以抑制的问题。再比如，因为雄安新区要建设成为全国一流的新城区，会加快社会事业发展，重视生态环境保护，优化产业结构，提升技术水平，这样，在社会事业、产业结构、生态环境等方面存在的问题也都能逐渐得到化解。由此可见，雄安新区的设立是党中央为调整京津冀地区的空间结构而高瞻远瞩地下的一着具有战略意义的“先手棋.”，可在广度和深度上治理京津冀地区发展不协调问题，带动京津冀地区的协调发展。

第三，雄安新区的建设，对促进我国新城新区建设可起到全新的示范带动作用。我国城市群的成长实践表明，城市群在发展过程中，核心城市以外的一些城市会提升能级，成为城市群的次区域中心城市，推进城市群由“单极化”向多中心、网络化的空间结构转型，可从空间结构上防治城市群发展中出现的“城市病”问题。近几年，我国城市能级提升的重要途径是建设新城新区，有国家级的新城新区，也有省市级的新城新区，如国务院批准的国家级新区有19个，绝大多数地级市乃至县城都在建设新城，此外，还有国家级开发区219个，国家级高新区145个，以及大量的省市级开发区、高新区。显然，这些新城新区可以推进亚区域空间结构的调整，在建设中也取得了很大成就，但仍存在不少问题，突出问题是新城新区与主城区的关系不协调，新城往往是主城区的地理漫延，是主城区“摊大饼式”的扩张，生态环境不好，公共服务弱，宜居性差；新区往往是“产城分离”，白天是生产区，夜间是“鬼城”；还有一些新城新区创新活力不足，开放程度低，缺少新城新区的生气、灵气、大气。这问题表明，亟.需进一步探索与完善新城新区建设的路子。在这种情况下，党中央对雄安新区明确定位为全国一流的绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区，根据这四大定位，雄安新区建设是一种全新的新城新区建设模式，会为全国其他新城新区建设提供示范。按照这种示范建设新城新区，不仅可以塑造多中心、网络化的空间结构，有效治理我国区域发展不协调的“亚健康”和“城市病”问题，还可以加快亚区域空间结构的调整，在更深层次上促进我国区域的协调发展。

﹙作者为中国区域经济学会顾问、安徽省时代战略研究院院长﹚