新型城镇化是资源要素在城乡之间合理配置、城镇服务功能不断提升的过程，是土地资本化、人口市民化、城乡社会服务均等化的过程。安徽采取特大城市带动的区域城市群发展模式，将以县城为首的重点小城镇作为人口增长的重要区域。中小城镇通过强化基础设施投资、环境整治和产业布局，为进城人口提供道路、绿化、住房、教育、医疗等公共产品。本文结合安徽县域小城镇发展目标，着重研究小城镇基础设施供给、投融资渠道及模式创新。

一、        安徽县域小城镇基础设施供给状况

随着安徽县域城镇建设发展，基础设施投资需求旺盛。按照发展中国家（地区）基础设施建设投资占GDP比例3%的最低线计算，2014年安徽县域GDP为7560亿元，基础设施建设投资需求为226.8亿元，当年实际投资98.2亿元，存在43%的缺口。

1.县域小城镇基础设施供给状况

（1）县城基础设施供给状况

2014年县域基础设施主要投向包括道路，供水，园林绿化、排水管道，污水处理，生活垃圾无害化，天然气储气处理等领域。当年形成新增固定资产投资37亿元，其中道路桥梁、园林绿化、排水分别占51.4%、12.6%和9.3%。2014年县城燃气普及率达到75.23%，建成区绿化覆盖率24.80%，生活垃圾无害化处理率达到76.58%，污水处理率为48.11%。

（2）村镇基础设施供给状况

2013年安徽行政村集体收入为39.8万元/村；集体负债为34.2万元/村。村级集体资金实力弱，村庄建设主要依靠上级转移支付，基础设施建设水平低，水电路等基础设施没有全覆盖。2013年，全省14952个行政村中拥有公共交通的占69.9%，宽带网的占96.1%，有线电视的占80.6%，自来水的占66.4%，垃圾集中处理的占53.1%，污水集中处理的占11.1%。

（3）乡镇基础设施投资能力

2013年全省乡镇公共财政收入471亿元，人均财政收入为952元。县域乡镇人均财政收入水平差距大，其中超过2000元的有马鞍山、黄山市，超过1000元的有芜湖、淮南、宣城、合肥、淮北和池州市，而低于平均数的阜阳、亳州和宿州市分别只有266元、245元、224元^[5]。2013年县域乡镇人均公共财政支出604元，其中分布在沿江、沿淮、皖北贫困地带的17个百万人口大县，人均公共财政支出389元，为县域平均水平的64.3%，只有全省平均水平的44.3% ^[6]，城镇建设及公共服务资金严重匮乏。

2.县域基础设施供给中存在的突出问题

= 1 \* GB3 ①城镇排水系统不健全，污水、垃圾处理设施严重不足

2013年322个乡政府所在地的集镇平均投资为1448万元，一半以上小城镇没有系统的排水系统或建设标准偏低，在夏季面临水涝困扰，雨水径流污染与雨水资源流失并存，出现严重缺水、生态环境恶化等多重问题。2010年以前，城镇垃圾数量以每年8%速度递增，垃圾处理能力以5%速度递增。近年来各县增加了垃圾清运设施及填埋场地建设，但由于垃圾焚烧等处理设施投资不足，也只是解决80%左右的垃圾增量问题。2013年安徽只有107座污水处理厂投入运行，由于缺乏营运资金，多数县污水处理厂建而不用，大量污水直接排入附近水域。

= 2 \* GB3 ②建设维护及修理费用不到位，基础设施资金使用效率低下

城区镇区道路建设维护水平低，不少路段年久失修、坑坑洼洼，绿地建设投资不足，城镇风貌环境不佳。由于人口规模偏小，公用事业企业经营状况差，维修费用不足，小城镇供水供气设施陈旧、供电管网老化等问题难以解决。

路、桥、水、电、气、绿化、环保等准公共产品尚没有形成市场化机制，不能反映用户需求，部分设施建设出现过剩与短缺并行现象。建设管理过程中，存在招标监理不够规范，工程管护不到位，资金使用效益不高等问题。

二、县域小城镇基础设施等公共产品需求测算及资金来源

安徽以县城镇为首的重点小城镇已具备较完整的产业结构和工业、商贸旅游等专业化方向，社会服务功能逐渐增强，是吸纳农民就业及跨区域流动人口的重要载体。[1]居住在县城的人口将由2014年的27.8%增加到35%。

1.到2020年县域小城镇公共产品需求总额

县域城镇公共产品及服务投资主要包括有： = 1 \* GB3 ①城镇内部持续的公共交通、自来水、燃气管道、污水及垃圾处理、公园绿化等基础设施及改善性投资，2014年安徽56个县需要基础设施投入226.8亿元，贷款（利率6.0%）利息约13.6亿元，到2020年的6年内共需支付1731亿元[2]。 = 2 \* GB3 ②农民市民化的公共服务需求，包括养老、社会保障与医疗、教育及保障房的投资需求。据相关部门估算，2015—2020年每年新增城镇人口120多万人，其中进入县域重点镇的人口达到80万，按照最低人均6万元标准，6年共需要公共服务设施、社会事业及产业发展等增量投资2880亿元。 = 3 \* GB3 ③上述两项合计，到2020年需要增加投入4611亿元，县均82.3亿元。

2.县域小城镇建设资金来源

政府应承担城镇公共产品供给责任，但是相关的财政预算资金不足，基础设施建设资金主要来自银行贷款。银行贷款需要抵押或担保，政府则以未来农地用途转变产生的土地价值增殖为抵押。据有关方面测算，2013年地方政府或有负债大约20万亿元，其中78.6%直接或间接与土地有关，分项为土地收储占16.7%，市政建设占37.5%，交通运输设施建设占24.4%。

2013年安徽城镇基础设施建设资金结构为：财政资金占比7.6%、国内贷款占比4.7%、自筹资金占比83.8%、其他占比3.8%。自筹资金主要是企业自有资金、基本建设长期债券及中短期企业债、信托计划、政府融资平台通过增信方式取得的融资支持，也主要来自国内贷款。

3.县域小城镇投融资方式

县域小城镇投融资方式主要有：建立融资担保基金，向金融机构融通资金；政府通过土地开发，拍卖“熟地”获得建设资金；转让经营性基础设施和社会公用设施；招标、拍卖政府在基础设施经营、广告、冠名等特许权；以政府融资平台为基础，采取合资、合作、股份制等开发形式，多渠道融通建设资金。

三、安徽县域基础设施投融资状况及存在问题

（一）安徽财政支持县域城镇建设方向

省级财政对县域城镇基础设施的支持，主要包括补充融资平台资本金、购买公共服务、产城一体化过程中对园区企业贴息、农民转市民后续社会保障投入等。

1.注入融资平台资本金

补充融资平台资本金。2013年安徽土地出让收入2191.5亿元，增长90.6%，扣除60%—70%的土地出让成本，可计提的中央和地方各项政府性基金占比12%，其中拨付地方融资平台的资金为20亿元，但是进入县级融资平台的资金不足一半。

支持专项融资平台资金。2012年以来省财政每年安排15亿元预算资金、30亿元地方政府债券资金和中央车购税补助资金等225亿元，以注入资本金形式支持交通投融资专项平台 ，促进了国省公路干线建设速度，3年来实现了县县贯通。由此提高了县域公路等级及交通通达性，但是规划设计及建设权在地市级。

2.支持城镇建设的专项资金

2006年开始，安徽实施新农村建设“千村百镇示范工程”。 = 1 \* GB3 ①省财政每年安排专项资金2.645亿元，用于示范村镇的农业发展、农民增收和村容整洁。 = 2 \* GB3 ②支持小城镇建设(含小供水、村镇规划)专项资金2000万元，重点支持200个小城镇下水道、路灯、道路等基础设施建设，2013年专项资金额度提高到3000万元。

3.县级财政基础设施建设资金

2013年安徽56县（市）财政支出3560亿元，本级财政收入1420亿元，平均每个县25.4亿元，除了吃饭、教育及民生建设投入，可用于建设项目投资的只有3—10亿元。相对于旺盛的投资需求，县级财政资金只是杯水车薪，且还需要拿出各类投资配套资金。比如2013年33项民生工程计划总投入605亿元，其中县级配套比例为10.4%，每个县平均达到5000万。

（二）县域基础设施投融资渠道及存在问题

1.银行融资渠道不畅

银行贷款是基础设施资金的主要供给渠道，不同的基础设施类别对应不同融资方式，如商业银行融资、债券融资、股权融资、政策性银行融资等。由于国家级银行授信权上收，且银行短期周转资金与长期建设投资存在期限错配问题，县域获得建设贷款数额十分有限。

= 1 \* GB3 ①国家开发行试点新型城镇化建设贷款。城镇基础设施建设商业效益差、资金回收期长，资金缺口大，需要政策性金融机构提供成本低、期限长的融资服务，但是专营基础设施投资的国开行不经营县域业务。经过多轮商谈，2012年国开行总行将安徽作为金融支持新型城镇化建设的首个试点省，对试点的9市、23县及郑浦港新区提供贷款支持。2013—2015年新型城镇化项目建设资金由省补助、市(县)自筹、开行贷款三部分组成，按照1：1：3的比例每年投入5亿元，用于县域民生工程、道路、水电改造及村庄整治。2013年发放贷款421亿元，年末贷款余额1315亿元。

= 2 \* GB3 ②商业银行授信审批权限上收，县域存贷比较小。商业银行基层行缺乏授信权，造成县域存贷款比例失衡，资金外流现象严重。2012年金寨县存贷比为44.3%，人均存贷款余额分别为10429元和4619元，相当于全省平均水平的39%和24.7%。2014年成为农村金融综合试点县，存贷比提高到78.3%，贷款余额82.2亿元。2014年安徽县域存贷比为55.6%，低于全省平均水平20个百分点，62个县贷款总额占全部贷款总额的27.7%。

= 3 \* GB3 ③徽商银行支持力度较大，村镇银行贷款能力有限。2005年成立的徽商银行以服务下沉为定位，实行县域支行全覆盖。2014年徽商银行县域贷款余额237.36亿元，增长49.54%，高于该行贷款平均增速^[15]。但是近年来成立的村镇银行、城商行、农商行等地方性金融机构，受资本金规模或发展方向的限制，对小城镇建设支持有限。

2.平台企业融资能力弱，少数县通过改制整合增强融资和运营能力

全省县城均拥有数个市政建设或产业投融资平台，但是普遍资产规模小，加之人员素质跟不上，融资能力有限。金寨县城投资公司成立于2006年，注册资本2亿元，多年来几乎没有融资活动。2013年通过集团化改制整合，纳入收储的土地资产、老城区闲置房产，资产规模增至105亿元，并设立汇金投融资公司，以融资+发行建设债券方式，开展城区和经济开发区基础设施、市政公用项目、棚户区改造、保障性安居工程等项目投资建设和运营管理。2014年城投公司对接基础设施重点项目13个，融资34.72亿元，合同投资74.76亿元。

3.民间投资渠道狭窄

2011年以来，合肥、池州、滁州等市县自来水厂建设、污水及垃圾处理、村村通公路维护项目中，引入BT、BOT等社会资本进行建设或运营。但是由于现金流测算等工作不细致，存在一些遗留问题。如一些县城对道路采用BT方式融资，由于事前缺少详细的经济测算，且对建设内容和回报模式的约定比较笼统，导致合作双方扯皮不断。

2014年安徽全面放开城镇基础设施投资、建设、运营市场，在合肥、宿州、蚌埠、淮南、马鞍山、芜湖、铜陵、池州、安庆等9试点城市，企业可凭特许经营协议或政府购买服务合同等文件向银行贷款，负责城市基础设施的投资、建设、运营和养护。2014年10月第一批74个城市基础设施PPP试点项目总投资约870亿元。虽然各级政府积极性较高，但是由于这些基础设施项目绝大多数属于微利项目，且回收期长，不确定因素多，企业尤其是大型企业较少问津。

4.国际金融组织贷款少

安徽基础设施利用国际金融组织或国外政府贷款数量较少。2013年有马鞍山慈湖河水环境综合治理、宣城承接东部地区产业转移基础设施建设等国际金融组织贷款项目3个，贷款4.5亿美元。

（三）县以下小城镇建设投融资存在体制障碍

小城镇建设投融资能力弱、渠道不畅，集中表现为财政体制、投融资体制、土地使用制度、户籍管理制度和行政管理体制等方面。

1.镇级财政薄弱。县以下小城镇财政不能完全独立，收入上缴县财政，支出由县级财政拨给，财权与事权不对称，且多收不能多得，基础设施建设乏力。

2.市场化的投融资渠道不畅。县以下小城镇建设与发展依赖银行性金融机构，但是小城镇企业可担保资产较少，银行贷款可投入数额非常受限。企业债券、信托计划等多种融资方式更是少见，民间资金投入渠道未能发挥作用。

3.缺乏必要的土地置换和流转机制。2013年安徽选择20个县先行进行农村综合改革，做出了土地承包经营权、集体建设用地使用权、宅基地使用权抵押贷款规定。试点县宁国2011年8月即出台办法，规定以农村集体经营性建设用地设立抵押权融资。但是考虑到还款风险和抵押品处置难度，几年来银行一直拒绝给予抵押融资。

四、安徽小城镇投融资模式创新及对策措施

1. 编制小城镇投融资规划，加强城镇资产运营管理

（1）运用系统工程方法，编制投融资规划

以城镇发展规划为依据，编制投融资规划，注重整体投资测算，确立城镇建设开发策略和投资收益模式。实施新区开发或建成区改造升级方案，应进行整体设计，对建设项目进行整体打包和包装，引进不同类型投资者，以预期的土地资产升值为抵押进行多样化融资和收益分割。对非农建设用地实行有偿分期使用，分段分期开发，通过出让、拍卖使用权方式或利用土地“增减挂钩”政策，有序挂牌出让。实行基础设施和公共服务设施建设融资方式多元化、规范化与市场化运作，鼓励镇村集体和企业投资各类市场、商城、商业街等经营性项目；对城镇空间资源及非经营性基础设施附属价值进行开发，利用城市街道、道路、广场、园林绿化等资产设置广告经营权，进行招标拍卖、有偿使用。为提高公共服务规模效益，可引导中心镇及相邻小城镇就相同业务开展公开招投标，将周边镇区的市政维护、污染治理、环卫清扫、垃圾收集运输、绿化养护等业务捆绑，采用租赁、承包和委托形式，实行社会化服务、市场化运行、企业化管理。

（2）采用多样化融资方式，降低融资成本

城镇基础设施建设投资期长、资金需求量大、收益少、风险大、融资困难问题，依托投融资规划，量身定制理财计划，控制建设时序，进行资金投入产出平衡。根据建设项目公益性程度采取不同的投融资方式，对于城镇道路、桥梁、公共场所照明等非经营性项目，由政府作为投资主体进行融资和建设，可采用财政金融相结合机制，财政资金以融资担保、银行优惠贷款或贷款贴息方式投入，同时还可采取发行市政债券、集合信托方式等方式，向社会投资者筹资。

对于自来水厂、污水处理厂、垃圾处理厂、燃气和供热设施等准经营性基础设施项目，可采取招标方式，选择项目法人进行建设及运营。探讨项目融资可行渠道和保障措施，调动企业采用PPP融资方式的积极性。进行项目融资时，应借助中介服务机构，确定每个具体项目商务条件，明确项目合作模式，找出风险控制举措，测算未来现金流，以促进项目与资本有效对接。

（二）建设和完善地方融资平台

公益或半公益、微利或无利的城镇建设项目，投资规模大、回收时间长，地方融资平台有责任进行基础设施投融资。政府应壮大投融资平台投融资实力，建立合理的投资回收模式，以投融资平台为基础，探索多种市场化融资方式。

可将政府某方面经营性资产整体划入融资平台企业，以政府信用和开发银行信用为基础，构筑企业信用并实现多次信用增级，吸引债券、股票等其他商业资本形式进入小城镇建设领域。比如浙江省27个小城市试点镇，通过组建股份制投资建设公司，以BT、BOT、公办民营等方式推进基础设施建设和教育、医疗等社会事业，共融入资金88.3亿元，吸引社会资本950亿元，社会资本占小城市投资比重高达77.4%。还可以融资平台企业为主干，引进有实力企业成立发展基金、合资公司等，进行区域合作开发。

（三）建立小城镇发展基金
1.政府性股权投资基金的放大效应

由于建设资金规模、收益期限、资金回收、市场环境、政策法律等方面限制，市场化主体进入小城镇建设意愿不高，融资以间接方式为主。设立政府性专项基金，吸引金融机构进入，通过联合放贷起到放大资金杠杆作用。2009年全国首个小城镇股权投资基金落户北京，首期规模25亿元，到2015年增资到100亿元，其中国开行下属金融公司出资80%，市政府出资20%。基金重点投放42个重点小城镇，通过机构进入及银团贷款，政府资金实现60倍的放大效应。2012年8家银行给予小城镇发展基金800亿元预授信支持，12家金融机构加盟，涉及基础设施、产业发展、土地整理等建设内容，总投资约700亿元，当年完成小城镇建设投资200亿元。

2.混合型私募基金的增资增信机制

2013年山西灵石、襄垣、武乡三县成立混合型私募基金，其中灵石、襄垣基金规模各为10亿元，武乡为5亿元。私募基金具有杠杆属性和增资增信机制，可发挥资本为纽带引导资源和要素集聚作用。财政以10%出资作为风险补偿，投入项目后拉动3倍银行贷款，产生30倍杠杆效应。募集的资金主要用于政府收储土地、小城镇建设、向农村合作组织注入资本等。其中襄垣基金主要投向新城镇新农村、移民安置区、城中村改造、配套基础设施建设。采取产城融合方式推进城镇建设，两年内计划通过搬迁、改造、撤并等渠道将现有983个自然村集聚为100个左右中心村。

安徽可以选择部分县（市）建立城镇基础设施、住宅政策性金融机构，成立产业发展基金、私募股权基金以引导民间资本投入城镇建设，引导旅游、工贸、生态型重点小城镇建立发展基金或设立投资引导基金，吸引合作机构，撬动银团贷款，拉动社会投资，发挥杆杠效应。

（四）实施宅基地抵押投融资模式

1.借鉴重庆创新的地票制度

随着新一轮城镇化推进，农村出现居住人口稀少、甚至是空白村现象，开展搬迁改造及环境整治工作，可将多余的农村宅基地转为非农建设用地，用于产业园区建设，农民以入股形式分享宅基地租金收益。探索宅基地确权办证后抵押融资，建立地方性宅基地收储中心，农户以宅基地使用权向银行融资，宅基地收储中心进行担保；或者农户将宅基地使用权卖给宅基地中心，宅基地中心以此向银行抵押融资，重庆创新的地票制度可以借鉴。

2.建立和完善宅基地退出补偿机制

2012年3月起，长丰县率先开展农村土地承包经营权抵押贷款试点，尝试建立宅基地退出补偿激励机制，将宅基地使用权作为财产实现可转售、抵押等，最终实现集体建设用地与国有建设用地同权同价。2013年12月安徽出台土地新政策，规定20个试点县区农民宅基地可流转。2013年9月，宁国出台《农村宅基地退出办法(试行)》，规定自愿退出宅基地每亩最高可获6万元补助，但是宅基地流转后到银行不能抵押融资。芜湖规定，集体建设用地和国有土地同地同价，但银行执行起来却打了折扣，国有土地一般能贷评估价的70%，集体建设用地只能贷50%左右。需要结合各地实际，探讨建立宅基地等农村建设用地抵押贷款及相关配套制度。

          （作者单位：省社会科学院城乡所）

[1] 根据《安徽省城镇体系规划（2011-2030年）》，2020年城镇化率将达到60%，城镇人口3900万人，规划20-50万的县城40个。

[2] 按照发展中国家（地区）基础设施建设投资占GDP比例3%的最低线以及县域GDP年均增长8%的复合比例计算。