农民工市民化，即农业转移人口市民化，是推进新型城镇化、提高城镇化质量的核心。城镇化就是实现农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。党的十八大提出“今后５年乃至更长时间，要以促进人口城镇化为核心，以有序推进农业转移人口市民化为重点，加快改革户籍制度，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。《国家新型城镇化规划(2014~2020年)》强调以人为本，推进以人为核心的城镇化，同时明确建立市民化成本分担机制。

实现农业转移人口的市民化有两个基本条件，一是实现农民工在城市相对稳定就业和享受相应的就业服务、劳动权益受到保护；二是农民工及其随迁家属能够平等地成为城市公共产品的供给对象，平等地获得各种社会保障、公共教育及公共服务等。城镇化重点改革领域都涉及到农业转移人口市民化成本，一个农民工市民化成本究竟是多少？全国各地农民工市民化成本不同，差别很大。为了同期具有可比性，有对照的成本进行比较，我们以合肥市2013年为基年进行了测算，同时与全国不同地区农民工成本测算研究进行比较，反映出一个象合肥这样的城市类别农民工市民化的真实成本，为全国不同地区测算农民工成本提供参照样本。

一、农业转移人口市民化的成本测算及方法

 农业转移人口市民化成本测算对象不同、方法不同、结论也有差别， 2010年国务院发展研究中心的《农民工市民化的成本测算》，根据四川与浙江两省四市调研，测算人均公共成本在7.7万元到8.5万元之间（2010年不变价格）；中科院的《2005中国可持续发展战略报告》每个农业转移人口成本2.5万元。中国发展研究基金会的《中国发展报告2010：促进人的发展的中国新型城市化战略》，测定人均10万元左右。中国社科院《中国城市发展报告NO.6农业转移人口的市民化》分类最全，测算方法较全，具有较高的参考价值，由于各地具体实际测算的平均成本，不一定能代表地方政府实际支出，因此，有必要从各地实际出发，为本地农业转移人口的市民化算算帐。

合肥市近年人口迁入比例在全省最高，2013年全市市区人口233万，人口年净增长在11万人，其中农业转移人口主要来自省内其他地市1.4万人，本地农业转移人口大多为征地农转非人口0.3万人。

以合肥市为例，采用分类加总法，结合全市现行政策标准、人口结构为测算条件，3-5岁的人群约占3%，6-11岁的约占5.2%，12-14岁的约占2.5%，15-17岁的约占2.6%，18-65岁的约占77.8%，65岁以上的约占8.9%。参考2013年全市公共财政支出情况，下面逐一测算合肥市农业转移人口市民化支出。

二、合肥市农业转移人口市民化成本测算

农业转移人口市民化成本包括政府公共支出成本、农民个人支付成本、企业支付成本组成。其中，公共支出成本包括公共服务管理、社会保障投入（包括随迁子女教育成本）、市政建设维护投入等三部分。

一、公共服务管理成本

每转移一个本地农民，财政当年需一次性支出6.2万元，累计支出9.5万元；每吸纳一个外地农民，财政当年需支出低保成本9.0万元，累计17.8万元。

（一）教育事业成本  主要包括教育设施和教育补助两个方面构成。每转移一个本地农民，财政需一次性支出教育成本4608元，累计4878元；每吸纳一个外地农民，财政需一次性支出教育成本5712元，累计13381元。

（1）教育设施成本  包括幼儿园、小学、初中、高中的校舍建设投入。按照全市现行“生均面积”政策标准，幼儿园和小学生均建筑面积10平方米，初中和高中生均建筑面积14平方米。按照每平方米校舍建设投入3000元测算，幼小、初高中学每个学生校舍建设投入分别约为3万、4.2万元。教育设施一次性人均投入成本4602元。

人均教育设施成本=生均建筑面积×单位建设成本×相应人口占比

（2）教育补助  根据我市现行政策，每年财政支出城区和农村教师工资、运转经费等为生均8300元。教育补助人均投入当年成本1104元，累计投入8503元。

人均教育支出成本=生均教育补助金额×相应人口占比×相应群体受教育年限

（3）特殊教育、职业教育等人均估算当年投入6元，累计投入276元。

（二）卫生事业成本 主要包括卫生设施建设投入、卫生服务投入和其他卫生服务支出。每转移一个本地农民，财政需一次支出卫生成本约870元，累计2200元；每吸纳一个外地农民，财政需一次支出卫生成本约1200元，累计17400元。

（1）卫生设施建设成本  依据国家千人床位数7张的标准，按照每张综合建筑面积40平方米，每平方米建设成本约3000元。卫生设施（不含医疗器械）人均成本为840元。

人均卫生设施成本=人均床位数×床位综合建筑面积×单位建设成本

（2）卫生服务成本  根据合肥市卫生服务现状测算，财政每人每年330元，其中社区卫生服务300元，公共卫生30元。人均补助46年（人均期望寿命79-农民工平均年龄33）。卫生服务一次性人均成本为330元，累计15180元。

人均卫生服务成本=人均卫生补助×补助年限

（3）老人护理院、急救站等其他卫生服务每年人均支出估算约30元，人均补助46年（人均期望寿命79年-农民工平均年龄33年，下同），财政累计支出约1380元。

（三）文体事业成本

据中科院《中国城市发展报告NO.6农业转移人口的市民化》显示，全国及东部、中部地区城镇文化体育人均支出分别为180元、284元、110元，农村居民分别为104元、83元、75元。考虑到我市实际情况，高于中部地区低于东部地区，因此，以全国平均水平作为参照，每转移一个农民，财政每年文化体育成本需新增76元，人均补助46年（人均期望寿命79-农民工平均年龄33）。

人均文体事业成本=城镇文体人均支出-农村居民人均支出×补助年限

每转移一个本地农民，财政当年需一次性支出76元，累计支出3496元；每吸纳一个外地农民，财政当年需一次性支出文化体育成本180元，累计支出8280元。

（四）其他一般公共服务成本

据中科院《中国城市发展报告NO.6农业转移人口的市民化》报告，参照全国平均水平，城镇和农村其他一般公共服务支出人均支出分别为1064元、616元。

测算方法。同上。

测算每转移一个本地农民，财政当年需一次性支出其他一般公共服务成本448元，累计支出20608元；每吸纳一个外地农民，财政当年需支出其他一般公共服务成本1064元，累计48944元。

二、社会保障投入成本  主要包括就业支出、保障性住房支出、其他社会保障支出等。

（一）就业支出

我市现行就业政策规定，职业介绍补贴200元、职业技能培训700元、创业培训及后续扶持4200元、职业技能鉴定补贴200元、社会保险补贴7500元、岗位补贴6060元。每一个劳动力就业需财政支出共计18860元。2013年全市18-55岁的就业人口约占70%。就业支出人均财政成本约13202元。

人均就业支出成本=单个劳动力就业补助金额×相应人口占比

（二）保障性住房支出

（1）保障房建设  采用《中国城市发展报告NO.6农业转移人口的市民化》研究，按照新增农业转移人口市民化总量人口20%建设保障性住房，人均住房面积20平方米，每平方米建设综合成本3000元。保障性住房建设人均财政成本约12000元。

人均保障房建设成本=人均居住面积×综合建设成本×相应人口占比

（2）廉租房补贴  根据《中国城市发展报告NO.6农业转移人口的市民化》研究成果，按照新增农业转移人口市民化人口总量15%发放廉租房补贴，人均补助面积14平方米，每年每平方补助120元，人均补助5年。政府需支出一次性人均廉租房补贴成本252元，累计成本约1260元。

人均廉租房成本=人均补助面积×补助标准×相应人口占比×5年

（三）其他社会保障支出

（1）养老保险成本。根据《中国城市发展报告NO.6农业转移人口的市民化》报告，政府需支出养老保险人均成本约25552元。

（2）失业保险成本。根据《中国城市发展报告NO.6农业转移人口的市民化》报告，每新增一个农业转移人口市民化，政府每年需支出的失业保险金约249元，全体市民化人口的平均工作年限23年，政府需支出失业保险人均成本约5727元。

（3）低保成本。根据合肥现行政策，城市低保人口每年每人补助5520元（低保人口占比1%），农村低保人口每年每人补助1600元，人均补助46年（人均期望寿命79-农民工平均年龄33）。每转移一个本地农民，财政当年需一次性支出低保成本39.2元，累计支出1803元；每吸纳一个外地农民，财政当年需支出低保成本55.2元，累计2539元。

（4）养老金成本。根据合肥市现行政策，对65周岁以上城乡居民每月补助70元，其中中央财政55元、省财政5元、市财政10元。我市65周岁以上人口占8.9%。每一个外地农业转移人口市民化，市财政需每年需支出养老金成本约120元，人均补助14年（人均期望寿命79-起步年龄65），累计补助约150元。

3、市政设施建设成本

市政设施主要包括道路、供水、供电、供气、排水、绿化、垃圾处理、通信等。按照国家住建部城市人口容量标准以及合肥建成区实际人口容量，以每平方公里1万人测算。目前合肥每平方公里建成区累计市政设施投入约3亿元。市政设施建设成本人均30000元。

人均市政设施建设成本=单位面积市政设施总投入/单位面积总人口

二、个人支出成本

个人支出成本主要参考指标为一般消费和住房消费，其中，住房消费主要有购买商品房支出、普通租房支出、保障性住房租赁支出等。每转移一个本地农民，农民人均个人支出成本增加89395元；每吸纳一个外地农民，农民人均个人支出成本增加89409元。

1、一般消费

目前，我市城镇居民家庭人均现金支出为23337元/年（不含住房），农村居民家庭人均支出7265元/年，全国农村居民家庭人均支出7251元/年。每转移一个本地农民，农民人均一般消费成本增加16072元；每吸纳一个外地农民，农民人均一般消费成本增加16086元。

人均一般消费支出=城镇居民人均现金支出-农村居民人均现金支出

2、住房消费

一个本市农民和外地农业转移人口市民化人均需支出住房成本73323元。

 (1) 购买商品房支出。目前，我市外来人口购房比例约35.4%，按照全市商品房平均价格每平方米6954元，人均28.8平方米。每个农民转市民人均购房成本约70897元。

人均住房消费支出=商品房均价×人均居住面积×相应人口占比。

(2) 普通租房。目前，我市外来人口租房比例约44.6%，按照我市房屋租赁平均价格每年每平方米150元，人均28.8平方米。每个农民转市民人均租房成本约1927元。

人均普通租房支出=房屋租赁平均价格×人均居住面积×相应人口占比

3、保障性住房租赁支出。依据我市公租房和廉租房比例，在20%人群享受保障性住房中，其中17.2%的享受公租房，2.8%的享受廉租房。

（1）公租房支出。根据现行政策，每月每平方米公租房租赁价格12元，户均60平方米，户均人口3.01人（全市平均）。每个农民转市民人均人均租房成本约493.7元。

人均公租房支出=单位公租房租赁价格×人均居住面积×相应人口占比

（2）廉租房支出。根据现行政策，每月每平方米廉租房租赁价格1元，户均50平方米，户均人口3.01人（全市平均）。每个农业转移人口市民化人均租房成本约5.6元。

人均廉租房支出=单位廉租房租赁价格×人均居住面积×相应人口占比

三、企业支出成本

企业支出成本主要参考指标为企业为就业人口缴纳的各类保障，主要有基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和工伤保险等。由于养老和医疗保险的接续、流转、异地结算等制度问题没有解决，导致农民工的城镇社会保险参与率整体较低.这部分数据取自合肥市统计年鉴，每一个劳动年龄人口需企业支出7143元/年。劳动年龄人口约占69%，一个本市农民或外地农业转移人口市民化，企业均需支出成本约4928元。

人均企业支出成本=企业职工年人均支出成本×相应人口占比

据上述三项成本综合测算： = 1 \* GB3①本地农业转移人口市民化成本。总成本约为15.9万元，其中，政府承担成本约6.5万元、个人生活成本8.9万元、企业分担成本约0.5万元。= 2 \* GB3②外地农业转移人口的市民化成本18.8万元，其中，公共财政支出的成本9.4万元、个人生活成本8.9万元、企业分担成本约0.5万元。

在农民工市民化过程中，政府、市民和企业三方都需要出资。政府方面需要承担责任包括基建、医疗教育、公共安全以及社会保障等。农民个人承担社会保障和购房等。合肥市农业转移人口成本，政府的公共财政支出人均8万元（2013年价格水平计算），这个成本比较接近全国平均测算的成本界限内，其中义务教育和保障性住房的支出占总成本的1/3左右，养老保险补贴约占总成本的40%-50%，占比最大，受养老金支出政策的影响很大。

三、对农业转移人口市民化的建议

1、推进大中小城市农民市民化成本核算工作

在新型城镇化加快趋势下，大中小城市农业转移人口市民化成本都需要支付，只是成本大小，分摊的比例不同，迟早都会发生，推进得越晚，成本越高。所以，及时建立起农民工成本分摊机制就显得十分必要，针对大中小城市从合肥市农民工市民化成本核算中，看到政府公共财政支出占大头，个人也承担较大的比重，企业最少，这个成本越高。依据成本的大小，大中小城市建立不同对农业转移人口的吸纳机制，既让农民工享受经济发展的成果，同时也拉动城市消费需求，促进全省城镇化水平与质量的全面提升。

2. 做好年度公共财政分担市民化支出的预算安排

筹划安排好农业转移人口市民化的成本公共支出，做到心中有本帐。农业转移人口市民化成本并非不可承受，且政府对农业转移人口市民化的成本支出，并不是一次性投入，一些已实际发生了，如外地子女义务教育问题已经基本解决，城市管理费用也是如此。义务教育和保障性住房， 养老保险补贴是分期支出。特别是做好养老金风险防范。

2、从成本入手深化户籍等相关制度改革深化

农业转移人口市民化是户籍制度改革的核心，涉及城镇就业、保障房、随迁子女义务教育，城镇养老、医疗保险，以及农村新农保、新农合支出，各地需要算清农民市化民成本这本帐，从而有利于各项制度的改革深化，农村土地承包经营权、宅基地使用权与集体收益分配，确保财政年度预算、转移支付同各地农业转移人口市民化规模挂钩机制。

（作者单位：合肥市发改委）