我国实现“以人为本”的新型城镇化,主要是推进农村转移人口的市民化。农村人口向城镇转移,必然涉及包括他们在农村承包地与宅基地在内的土地流转。所以，推进农村转移人口市民化是新型城镇化的首要任务,与农村土地制度密切相关。安徽作为农业大包干的发源地，一直积极探索农村土地制度创新,2013年11月,安徽决定在全省20个县(区)开展农村综合改革示范试点，正值十届三中全会召开之后，推出多项“农地入市”新政，标志着全面深化农村土地制度的改革已启动。
       如何深化新一轮农村土地制度改革令人关注。当下全国各地纷纷开展了农村土地制度改革与农村转移人口市民化的试点,如重庆与成都市“双放弃”、浙江的“双分双换”,天津的宅基地换房等，不仅盘活了农地资源，增加了农民收入，而且有力推进新型城镇化，实现了转移农业人口市民化。然而，比起大城市与发达省份的土地流转，安徽省广大县域范内土地流转进展并不快，只取得试点经验，这尽管从理论层面上仍有产权制度没有理清外，但从实践层面上看，就土地流转而土地流转，没有“人地”挂钩,与农村人口向城镇转移关联不大,对农村人口市民化的作用不大。“人地分离”的土地流转，可能导致“土地城镇化”快于“人口城镇化”。显然,这种土地流转制度的固化会成为推进新型城镇化的一大困局，需要寻求新的出路。

       本文从推进农村转移人口市民化的角度,依据对安徽省土地流转试点调研，结合2013年对全省11个县716位农户有关土地流转的问卷调查，对新一轮县域层面上农村土地流转制度创新进行探讨。

       一、安徽土地流转制度改革的状况

       安徽农村土地制度改革实践早在1978年,2008年后开展农户承包地确权登记发证,以及在探索承包地流转质押,建立土地市场交易平台、宅基地退出补贴等,都有不同程度的创新。将这些先行先试的地方经验分为以下几种类型,可以概括反映当前全省土地制度改革进展状况。
       一是同权同价型。农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价,是今年中共中央一号文件以及十八届三中全会提出的。这种方式出让的农地市方式，一般适合对建设用地需求较多的大中城市试行。芜湖市1999年作为全国农村集体经营性建设用地使用权流转的试点城市,在推进农村集体经营性建设用地使用权转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押的基础上,试行与国有土地同等入市的办法,参照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》操作集体土地入市,办理了农村集体建设用地流转3370亩。
      二是交易中心型。成立县乡两级农村土地流转交易中心，规范土地流转程序,提供“一站式”服务,在交易平台上发布土地流转信息、完成交易过程。比如,农业大包干发源地的凤阳县2008年11县就成立了全省首家县乡两级农村土地流转交易中心，迄今有1.1万户农民在交易中心流转承包地,总流转面积4万多亩。
       三是信托流转型。这种方式是将农村集体组织或农户个人合法拥有并具有处置权限的农村土地使用权作为信托财产,委托给有关信托机构经营管理,农地使用权拥有者定期获得“基本地租”和土地增值的收益,这是将金融机构引入土地流转，对土地经营权证券化的创新。如宿州市埇桥区2013年10月试行这种方式，将符合条件、愿意流转的农村土地使用权作为信托财产，委托给中信信托有限责任公司进行经营管理，定期获得“基本地租＋浮动收益”，信托期限为12年，流转规模5400亩农地。
       四是抵押贷款型。这是将农村土地承包经营权抵押给有关银行或金融机构,接照一定的标准获得贷款,在农地不能抵押、银行不愿融资的体制下，这种方式可缓解农户对资金需要的燃眉之急。如长丰县就采取这种方式，自2012年3月起，凡在该县范围内经营面积50亩以上或农田基础设施投入在30万元以上从事农业生产经营活动的农户、个体工商户、农业企业和农村经济组织，符合这种方式获得了抵押贷款。截至2013年11月，共办成放贷3笔，贷款额约140万元。
       五是互联网型。2014年3月阿里巴巴集团聚划算平台和浙江省供销社,与安徽省绩溪县仁里村、龙川村、湖村签订“聚土地”项目协议，借助互联网平台将零碎耕地上的农作物通过电子商务平台提前预售，根据销售情况定制土地流转面积，每亩地年租金700-800元左右。认购者可购几份地的经营权,指定作物品种,农户订单化生产，并将收获分季及时如数寄给认购者。这是首次引入电商资本介入土地流转的独创方式。
       六是混和类型。这是综合型农地流转模式,既可入股耕地规模经营,又可以通出农村宅基地。这种方式在宁国试点。宁国市是安徽省统筹城乡土地使用制度综合改革唯一的试点县,2012年6月建立全省首个城乡统一的土地产权交易市场，采取“产权折现抵资入股”、“产权入股股份合作”等方式,将农民土地、林地承包经营权和宅基地使用权都作为资本入股，统一在市场交易，对土地使用权以土地资本方式享受分红。2013年9月，出台了《宁国市农村宅基地退出办法(试行)》，规定自愿退出宅基地每亩最高可获6万元补助。
      七是人地结合型。以农民自愿退出耕地承包权和宅基地使用权为核心,与在城镇获得与居民同等住房权和社会保障权相配套,比承包地流转和宅基地退出并行型又进了一步。如庐江县2014年5月对凡自愿到县城居住且在县城又无住房的农村人口,无论在县城有无固定工作,只要自愿向村委会提交退出耕地承包权、承包地的国家补贴和宅基地使用权的承诺书,有村委会担保、经乡镇政府批准,以家庭为单位,就可获得县城的公租房,租金为市价的70﹪,并获得与城镇居民等同的医保、低保等社会保障。
       上述七种类型的土地制度创新具有代表性，允许农民可以通过入股、合作、租赁、互联网、抵押融资等多种方式出让耕地承包权，交易农村宅基地、农村建设用地，在现行农村土地使用制度基础上有所突破。在肯定这些试点所得的成效的同时,还需要看到现行土地流转制度改革推广难、深入难，对此要有充分的认识。
        理论上，农村人口向城镇转移成为城镇市民,应该退出农村宅基地与承包地，否则就无法入户并享有城镇住房和社会保障。现实中，转移出农村的农民又无法将宅基地、承包地变现为资本，或可抵押的资产，与城镇居住、社保与就业等权益进行置换。农地制度改革只限于土地使用权、经营权流转，这就限制了农民向城镇转移,却无法获得城镇户籍。

二、现行土地流转制度改革的困局

       安徽土地流转制度改革方向应是双向的。由人地分离转变为人地挂钩。这种单向流转与置换,短期成效显著，长期看，并不有利于土地制度改革的深入与全面推广，反而使土地流转陷入一种“转不动”的困局，从调查的情况也证实了这一点。
        1、土地流转范围有限
        安徽省土地流转开展虽早,但流转范围不大。据2013年省城乡劳动力资源开发研究会对农村土地流转改革试点六安、滁州和宿州三市调查,土地流转率分别为28.6%、16.8%、28%，比例偏低，转让规模较小。在全部受访者中土地承包权转让的不足20%，流转方式多为租赁、转包，村组小范围的土地转包、租赁给同村组的人耕种，流转程序不规范。一方面，由于缺少交易平台，土地交易市场建设落后,市场未能在土地流转中发挥作用。如阜阳市是农业大县，全市8个县区均没有建立土地交易平台，供需双方对接困难,土地流转靠亲友、熟人之间的口头协议,流转出去的耕地呈碎片与零散化状态，不利于规模化经营。另一方面，出于流转土地风险的考虑。因为农民普遍担心,大规模、长租期的耕地流转收益不固定,万一遇到风险,收回经营权再交易的可能性不大,自已想种田也无地了,这样限制了土地流转规模。
       2、土地流转收益难以确保
       将承包土耕地流转后实行规模经营,转出方的农户及承包经营者双方预期收益增长,但实际情况并非如此,双方收益都不高,有时甚至会出现下降。农户的转让耕地收益,地区差异并不大,南方丘陵地区略低,每亩年转包费平均约600元左右,北方平原地区每亩年转包费约800元左右。由于受气候、自然灾害、技术品种及市场风险与等多方面因素的影响，收益并不是逐年上升的。一些农户地方由此实现“以粮代租”，皖北地区每亩1000斤小麦，随小麦价格而动。承转方经营者的收益也不是固定的。如凤阳农村土地交易中心运行五年多来，对耕地投资的项目很少，能有实际效果的项目不多。一些地方在耕地流转后实行规模经营，并不意味收益就提高了,如桐城市尖刀峰、安庆市双峰的土地整理项目，土地流转规模都是5000亩以上，但产量却下降了。由于承包方的经营者也考虑到经营风险，一般不愿加大投入，这就造成经营行为短期化，会影响到土地流转收益的提高。
       3、农民土地流转意愿不强
       农民的流转意愿却不强。据问卷调查,外出务工人员对耕地流转的意愿较强,但留在农村的农民意愿不强。2006年国家取消农业税、加大对农田的补贴力度后，使得农民在取消农业税后，可以从土地里获得一定的收益。一般不愿意将耕地流转出去。
农民对宅基地的流转意愿出现分化,有88%的受访者认同可以流转自已的宅基地，其中只有40%赞同将宅基地流转出去，置换成城镇住房，并且需要明确他们在城镇有更好的生活保障时，他们才愿意自己的土地进入流转，也愿意进近移居城镇。54.7%的人不愿意将宅基地进行置换。部分原因是补偿款太低，还有就是50岁以上的农民对土地有较强的依赖，在他们的眼中，“土地”是能够保障他们生活的依靠,这也是当下留下来的农民不愿意放弃土地的重要原因。
       4、城乡土地流转分离
       土地流转人地分离，源自于城乡分割。从地价看,芜湖市与国有土地同等入市的试点，由于土地流转机制的城乡分割,推进困难;宁国市出台农村宅基地退出办法(试行)，规定自愿退出宅基地每亩最高可获6万元补助，由于城乡建设用地不同价，实际上没有落实。土地流转机制城乡分割,相关政策配套不完备，在土地流转中是“以地为本”,而不是“以人为本”,没有与土地流转中利益主体的转移农村人口相挂钩,农村土地流转陷入方向不清，态度不明，推广不力的状况，大批进城务工人员的城镇化安置问题则留给城市来解决。

三、新型城镇化过程中农村土地制度创新建议

       土地流转中出现的问题具有普遍性与代表性，这是安徽新近推出20个农村综合改革示范试点县(区)下一步土地流转深化所必须要考虑的，不仅源于深入的思考，更源于实践，从推进农村转移人口市民化的角度,谋划新一轮农村土地流转“双向置换”的制度改革与创新:
       1、创新土地流转方式“双向置换”
       土地流转依赖农民分化，一是大部分农村人口向城镇转移,成为新市民,实现身份的转化；二是一部分留在农村依靠农业的农民转变为职业农民，从事农业的规模经营,实现职业的转化。这两个方面的分化都与土地流转方式有着密切相关,为适应农民身份与职业的分化,土地流转要实行“双向置换”制度。一方面,为适应农村人口市民化的身份转变,通过土地流转为他们置换能在城镇获得住房、社保与就业的基本条件，“地随人走”，人口迁移到城镇，所占用的农村建设用地面积就转移到哪里，从而实现城乡土地要素的流动。另一方面,为适应农民的职业转变,通过“双向置换”土地流转方式可以顺应农民身份与职业的转化可以自主选择，既尊重农民的意愿和保障他们的权益,又为他们提供能扩大规模经营、发展现代农业的条件与能力提供条件。
        2、构建土地流转多元化机制
       为创新“双向置换”的农村土地流转方式,应构建多元化的土地流转机制。当前亟需构建三种机制：一是农村转移人口对农村的退出机制,主要是退出承包地、宅基地，但退出不是简单放弃,二是市民化农村转移人口向城镇的融入机制,土地流转要与他们在城镇获得住房、社保与就业等基本生活条件对等置换;三对城市工商资本下乡的引进机制,为了更好地发展现代农业、建设新农村,促进农民转变为职业农民,如农企或涉农企业从土地交易中心租赁土地，推动有实力的企业进行农业的规模化经营,也应允许城市居民在农村买房居住，但只拥有使用权，不享有所有权,等等,创新多元化的土地流转与交易新机制。
       3、推进城乡土地制度改革联动
       土地制度改革应城乡联动推进,农村转移人口对农村的退出机制和向城镇的融入机制作为“双向置换”机制确立,从各地的实际出发,大、中、小城市和小城镇分别对待,根据各地的经济社会发展水平而合理推进,不能人为冒进。这里尤应重视中小城市和小城镇的作用,需要在小城市小城镇提供比农民留在农村更好的福利和环境，才能让农民自愿放弃承包地、宅基地等权益，愿意脱离农民，进城当市民。以土地置换城镇户籍、享有城市经适房、廉租房的申请居住权，进入城市社保等，这需要城镇户籍、就业、社保制度相应的改革，城乡发展政策联动，需要省市政府对县乡改革的认同与支持，才能创新与之相适应的农村土地流转“人地”挂钩新机制。
       4、加强相关配套政策措施保障

       农村土地流转及土地制度创新涉及面广、难度大,需要相关的配套政策作保障,而这方面,又正是各地普遍存在的缺陷,亟待完善与加强。从当前各地的情况看,需要在农村征地、拆迁,农民土地承包经营权抵押货款,进城农村人口在农村宅基地、承包地的退出与置换等要有相应的配套政策与细则，特别要对农村转移人口市民化的成本分摊机制进行顶层设计,完善相关政策法规。此外,政府部门要明确管理责职，避免多头管理，确保农村土地流转制度改革顺利推进。使得土地改革突破制度性障碍，流转起来。

（本文参阅了安徽省城乡劳动力资源研究会承担的安徽省国土资源科技项目《农村集体土地产权制度改革研究》（国土资源科技 2012-K-25）问卷调查的分析结果。）

（作者单位：安徽省社会科学院经济所）