目前，我国城镇化发展已突破50%大关，如何破除城乡二元结构，实现城乡一体化发展正成为各地突破发展瓶颈的一大难题。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工业城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。”
       但是，不同地区由于空间尺度不同，自然资源环境不同，经济社会发展特点不同，其城乡差异的特点不同，城乡一体化发展的着力点也不同。本论文将针对矿产资源富集县的城乡一体化问题进行初步的探讨。这里的矿产资源富集县，是指由于县域范围内某种矿产资源储量巨大，开采效益高，因此形成以这种不可再生的自然资源的开采和加工业为主导产业的县域经济的县。可见，矿产资源富集县不同于一般农业型县，其对某种自然资源的过度依赖，以及对自然资源的过度开采而引发的一系列社会和生态环境问题往往使城乡问题复杂化，升级为城、矿、乡三元关系，传统的农业与非农产业、农民与市民、农村与城镇三对矛盾升级成农业与采矿业、其他非农产业，农民、矿工与市民，乡村与矿点、城镇之间的三组三元矛盾。因此，城、乡、矿三者的关系如何协调发展，是矿产资源富集县城乡一体化发展的关键之关键。
      本论文将以矿产资源富集县的淮南市凤台县为例，通过分析凤台县的城乡关系现状特征，明确当下存在的主要问题所在，合理选择城乡一体化的发展路径，协调城乡要素和公共资源，实现工业化、城镇化、信息化和农业现代化的同步发展的总体目标，以期为其他矿产资源富集县的城乡一体化的发展提供借鉴作用。

一、凤台县经济社会发展概况

       凤台县位于安徽省西北部，是我国著名资源型城市——淮南市唯一所辖的县（图1）。县域面积884km²，包括16个乡镇及1个开发区。根据2010年“六普”统计数据，户籍人口为64.1万人，常住人口为56.8万人；2010年城镇化水平为29.52%。2012年GDP为215.3亿元，人均GDP为33747元/人，位居皖北各县第1，全省第5。涉矿城镇有五个：岳张集、新集、顾桥、杨村和桂集。

图1凤台县区位示意图

二、城乡关系现状特征

        发达的煤炭经济的存在，致使凤台县城乡二元矛盾转为城、矿、乡三者矛盾。因此，对三者现状关系特征的全面把握，需要对其中任意两者的关系进行特征研究，即分别对城矿关系、矿乡关系和城乡关系进行梳理。
        1.城矿关系
       有学者通过研究淮南市煤炭经济发展周期对煤矿城市空间结构演进影响，提出城矿空间关系演变应有三个阶段：筑矿为城、随矿设镇、城矿分离。
       淮南市整个城市因矿而兴，城市建设用地的扩张是以矿点的设立为依据的，因此整体城市空间结构形成了较为分散化的空间结构，随着煤炭资源的日益枯竭与煤矿城市产业结构的转换，煤矿城市的空间结构由分散转向集聚[2]。但凤台县与淮南市具体情况不同，是后发型的资源型县。凤台自古以来是典型的农业型县，2000年以后煤炭资源才开始大量开发利用，发展速度进入一个爆发期，城镇体系与矿点的发展并不协调一致，县域城镇核心与主要矿点位置并不重合，一开始就处于城矿分离的阶段。
       从经济关系上看，目前县域经济呈现：“强大的矿镇，起步中的县城”的发展态势。通过对矿镇与中心县城的规模工业增加值比较，可以看出矿镇经济规模强大，占据主导地位；但中心县城规模经济发展较快，正逐渐缩短差距。

       从空间和经济两个方面来看，城矿分离的空间格局有助于在县域范围内形成多个增长核心，而与传统农业型县的单中心圈层结构不同，更有助于扩散效应的发挥，促进城乡一体化发展；城镇因矿产资源开发而兴，依托资源开发带动非农经济，非农就业和城镇化发展煤炭经济在促进涉矿乡镇经济繁荣的同时，也支持了县城的发展。目前，凤台县形成了中部矿区和南部中心县城两大发展极核（图2）。
       但是，由于资源型经济的负外部性特点，致使煤炭经济繁荣的背后也带来了一系列影响城镇发展的问题。矿产资源开发带来的环境问题，致使城市品质不高；矿产资源开发导致的土地沉陷问题，致使城市周边空间资源破坏；城市建设用地进一步向煤矿区拓展，造成“城压煤”。如果不经过合理引导，煤炭经济和城镇的自由拓展将最终造成两者之间的矛盾冲突，阻碍两者的协同发展。
       2.矿乡关系
       凤台县属于后发型的资源经济，主要矿点位于广大乡村地区，矿点人口主要来源于非矿城镇（图3），使得其与一般的资源型城市、区域相比，矿乡关系，即采矿业与农业，矿点与乡镇，矿工与农民之间的关系更为密切。
       一方面，煤炭经济确实促进了涉矿乡镇本身及周边乡村地区的繁荣。煤炭经济变一部分农民为矿工，而根据调研，采矿业的工资在所有产业中最高（图4），较高的收入改善了他们自己，以及居住在乡村的家人的生活。
       煤炭经济在一定程度上也促进了农业的繁荣。从各乡镇2012年农林牧总产值来看，位居前列的多为涉矿乡镇（红色部分）（图5）。

图3人口流动目的地比重分析图4各行业从业人员工资比较

图4 各行业从业人员工资比较

       另一方面，煤炭产业不断拓展，导致采煤沉陷区面积不断扩大，对农业、农村和农民均产生不利影响：适宜建设村镇的土地资源逐渐减少，需要搬迁的村庄数量多。2010年凤台县形成6193公顷沉陷区，涉及岳张集镇、顾桥镇、新集镇、关店乡、刘集乡、钱庙乡、桂集镇、丁集乡等8个乡镇；土地沉陷导致耕地减少，从耕地总量情况看，根据预测，凤台县采煤沉陷区面积由2011年8379公顷增加至2015年10379公顷，其中沉陷面积中70%以上是耕地，耕地逐年减少，而凤台耕地后备资源并不充足；对于农民而言，最大的影响是失去了赖以生存的土地，其生活方式有了很大的转变，在适应新的生活中可能出现社会失范和角色中断等社会学现象。

图52012年各乡镇农林牧总产值对比

       所谓失范，一般的理解是指一定社会中规范的缺失，或者虽有规范但却失去了(或者尚不具备)应有的约束力，从而使得社会成员的行为呈现出这样那样的无序状态。塌陷区农民失地前角色定位大多是传统农业型的，而失地后其就业、生活方式和社会关系都发生巨大的变化，这一切对于传统生活的社会规范的颠覆，新的社会规范尚未形成，造成了失地农民的心理失范。
       角色中断，是常见的角色失调之一，是指在一个人前后相继所承担的两种角色之间发生了矛盾的现象，角色中断的根源是由于人们在承担前一角色时，并没有为后一阶段所要承担的角色做好准备。当失地农民走出村间地头、田园乡土的传统生活领域，面对城市社区社会结构的复杂多样性、人口组成的异质性、社会流动的多样性、人际交往的疏离感等特征时，容易发生这种情况。
       3.城乡关系
       1.1城乡总体差距
       在城矿、矿乡共同作用下，凤台县城乡关系表现出一定的独特性：总体而言，凤台县城乡差距绝对值并不大，但近年有逐渐扩大的趋势。从城乡人均收入差距二元对比系数（农民人均纯收入/城镇居民人均可支配收入）来看，凤台县2010年为0.52，2011和2012年稳定为0.45，，发展中国家的二元对比系数通常为0.31～0.45，发达国家一般为0.52～0.86。淮南市近年的二元对比系数均小于0.31。凤台县城乡收入差距并不大，但有增大趋势（图6）。
从人口流动来看，人口流出的乡镇多为北部农业乡镇，人口流入的镇为中心县城与矿镇。劳动力由乡向城、矿镇单一流动，造成城乡差异进一步扩大（图7）。城乡之间的巨大差异，在空间上表现为南北差距过大、矿镇与城关镇经济强大，南部依靠淮南主城区和若干工矿形成县城，并有凤凰镇新区和开发区吸收外来资金发展第二产业；中部以矿镇为主，依赖强大的煤炭经济；而北部煤炭资源较少，以农业型城镇为主，城镇规模、数量较小，呈现分散状态，经济社会发展相对滞后（图8-9）。

图6 凤台县城乡收入差距比较

图7 2012年各乡镇外出劳动力比重图

       1.2涉矿乡镇与非涉矿乡镇差距
       从农民人均纯收入对比看，涉矿乡镇多高于凤台县平均水平（图10），而非涉矿乡镇低于平均水平（图11）。
       从非农人口比重来看（图12），人均纯收入较高的乡镇，非农人口比重也较高。涉矿乡镇非农人口比重比非涉矿乡镇人口比重高，城乡差距较小。
       涉矿乡镇内部比较来看，采煤周期接近尾声、采煤沉陷区规模较大的乡镇，如顾桥镇和岳张集镇，非农人口比重低于10%，而新开采或处于成熟阶段的地区，如新集镇和桂集镇，非农人口比重高于10%。说明煤炭经济对城乡差距的影响也与其开采的周期性有正相关关系。

图8财政收入空间差异

图9固定资产投资空间差异

1.3城乡差距扩大的原因
凤台县城乡差距的扩大，不完整的工业体系是其症结所在。可以从凤台县GDP产业结构与产业就业结构变化趋势中看出（图13）。二产GDP产业结构比重上升速度远高于就业结构的上升速度。

图10涉矿乡镇农民人均纯收入比较

图11非涉矿乡镇农民人均纯收入比较

图12各乡镇非农人口所占比例图

图13凤台县GDP产业结构与就业结构对比图

       以采矿业为主的资源型县难以形成工业城市应有的完整产业结构，产业带动能力弱，城镇辐射能力弱，无法长期带动区域发展，在煤炭开采上升期，由于煤炭经济作用，暂时缩小城乡差距。但对煤炭的过度依赖，一方面由于煤炭经济的带动能力有限，不能完全作为主导产业；另一方面，伴随着采煤周期进入后期，涉矿乡镇煤炭经济也趋于衰落，采煤沉陷区不断扩大等原因，再次造成城乡差距拉大，此时城镇建设用地有限，产业结构难以调整，此差距恐难以在短时期内缩小。

三、城乡一体化发展路径探讨

       总结凤台县城、矿、乡关系发展特征，可以看出，目前煤炭经济的正负效应并存，正效应大于负效应，但伴随其进一步发展，煤炭经济生命周期由成熟期步入衰退期后，负效应将更为明显。因此，凤台县未来城乡一体化路径应致力解决的两个关键问题：
       ⑴如何利用现有的发达煤炭经济，促进中心县城及广大县域发展，促进“双核”间互动和“双核”的扩散效应，在促进中心县城集聚的同时，也缩小城乡差距。
        ⑵如何未雨绸缪，现阶段就考虑未来煤炭经济、涉矿乡镇的转型发展之路，通过采煤沉陷区综合治理和再利用减少煤炭经济的负外部性，甚至变负为正，变挑战为机遇。
       因此，凤台县城、矿、乡统筹战略，应紧密结合三大重点，在四个方面采取相关对策。
       1、三大重点
       第一是煤炭经济发展转型：从开采量及采矿业增加值来看，凤台县即将步入煤炭经济的成熟阶段。繁荣期对资源型城市而言，也是最佳转型期，除资源开采业本身为城市提供较丰厚的经济贡献以外，被开采资源的充沛稳定，也使得城市吸引下游产业聚集的引力较大，对于培育接续产业，发展成为综合城市都提供了较好的基础和机遇。
       第二是采煤沉陷区居民安置：采煤沉陷是煤炭经济的负外部性的主要表现之一。解决煤矿与农业、农村、农民之间矛盾，关键在于沉陷区居民安置。采煤沉陷区内各利益群体关系复杂，政府、企业和失地农民在安置过程中追求各自自身利益最大化。因此，采煤沉陷区安置呈现多样化、复杂化特点[5]。
       第三是沉陷区土地综合治理和再利用：沉陷区综合治理是实现因采煤而沉陷的生态重建，变负外部性为正外部性的重要措施。凤台县域内各大矿区开采方式、煤层厚度、埋藏深度、顶板条件、管理与技术水平等各不相同，引起的地面沉陷、积水程度亦不尽一致，综合治理需因地制宜，以沉陷区性质为依据，探索多重模式治理再利用。
       2、四个层面
       缩小凤台县城乡差距，要从经济、社会、空间和设施四个层面入手。结合凤台县实际，注重缩小县域南北差距，涉矿镇产业转型以及协调城矿乡三者矛盾。
      （1）经济层面
       第一，要实现煤炭经济的合理转型。根据淮南市“立足煤、延伸煤、不唯煤、超越煤”即“四煤并举”的煤炭发展战略，实现凤台县煤炭产业的纵向、横向两个方面的产业链延伸。在内涵式延伸（纵向）方面，立足丰富的煤炭资源优势，充分发挥靠近合肥，交通便捷的区位优势，继续推进煤、电产业的做强做大，服务于巩固和提升淮南市作为国家能源基地和华东“工业粮仓”的重要地位相关工作。在外延式延伸（横向）方面，立足煤电优势，着力拓展煤化工、新材料等煤电延伸产业，通过打造煤-电-化、煤-电-气和煤-电-硅-光伏等一体化产业链，加快推进“深煤”产业由煤电向煤制气、煤化工及新材料等领域发展。
       第二，要推进新型工业化，扶持发展就业容量大的劳动密集型产业，改变目前煤炭经济“一家独大”的局面。利用本次安置机遇，促进劳动力、资本空间合理流动，改变目前对采矿业的过度依赖，在县城、凤凰湖新区等地大力发展劳动密集型产业，在马杨组团发展煤制气项目及交通物流业。中部矿区通过土地整治和再利用，构建生态农业和水产养殖、湿地观光产业体系。
      （2）社会层面
       第一，要重点解决采煤沉陷区的居民安置工作。结合矿区实际，开展两种主要的安置模式。一是新城多极发展与安置相结合的城镇化模式。该模式进行集中、大规模的异地安置，有利于促进县域劳动力、资本等生产要素重新流动和经济空间格局重组，激发县域经济活力。凤台县今后宜重点发展县城、马—杨组团和新集区域，吸引更多就业容量大、经济效益高的产业入驻，实现功能混合与职住平衡。二是产业结构调整与安置相结合的城镇化模式。采煤沉陷区是另一种形式的资源，完全废弃会造成土地资源的浪费。凤台县可参考“淮南市潘集后湖”的成功经验，以建设现代农业生态园为目标，通过水资源综合利用、农业生产和旅游观光配套相结合的方式，对沉陷区进行综合治理和利用。
       关于失地农民的安置，政府应提供多种可选择的政策，包括统建统分安置房，支付拆迁金，提供社会保障和就业培训、宅基地入股等供居民选择，充分尊重居民的选择意愿，保证“先搬后住再拆”。
       第二，要提高城镇化水平，提升农村居民的生活质量。逐步提高居民生活环境质量，逐步健全多层次、全方位社会保障。按照新型城镇化的理念要求，以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖[6]。凤台县需建立城乡统一的劳动力市场、实行城乡平等的就业政策、就业服务和劳动用工管理制度、进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系，在农村参加的养老保险和医疗保险规范接入城镇社保体系。
      （3）设施层面
       第一，促进基本公共服务均等化。逐步完善农村公共服务体系，建设城乡教育、文化、体育、卫生等社会服务体系，形成县城区、镇、村规模不同、分工明确、层次清晰的公共服务设施系统，促进现代城市文明向广大农村辐射和延伸。按中心镇、一般乡镇、新型社区、基层村四个城乡居民点等级配置公共服务设施，既要体现差异性，也要体现全面性。
       第二，加快基础设施建设，尤其要尽快完善交通和给水设施。交通设施方面，对外交通通道高标准建设，内部交通设施网络化，各层级道路分配合理联系紧密，实现“村村通”道路在市域范围内的全覆盖；公共交通系统高效便捷，换乘方便，初步覆盖凤台县城周边及各乡镇。统筹解决全县域给水问题，尤其是远郊农业型乡镇。对于近郊型的村庄，依托城区或镇区进行供水；对于远郊型的村庄，采用集中供水和分散供水相结合的方式。同时，开展农村集中式饮用水水源保护区划定工作，编制保护规划，依法加强监管，坚决依法取缔保护区内的排污口。制定饮用水水源保护区应急预案，强化水污染事故预防和应急处理，切实保障农村饮水安全。
      （4）空间层面
       第一，要注重对采煤沉陷区的综合治理和生态恢复，“变废为宝”。根据采煤沉陷区的性质、当地区位和产业特点，将采煤沉陷区划分为3个片区进行分区治理。①关店、杨村、钱庙沉陷区。开采服务年限结束后，这里将形成大规模采煤沉陷型湖泊湿地。该片区不适合复垦，可利用大面积的沉陷积水盆地，以恢复农业生产用地为主要方向，因地制宜进行水产养殖或农业种植，同时结合水上景点、农业生态旅游等进行开发。②桂集—顾桥东部沉陷区。该片属于常年积水稳定沉陷区。结合现状较好的水产养殖基础，扩大养殖规模，拓宽养殖种类，通过沉陷区综合治理，进行统一综合开发建设。③张北矿沉陷区。淝水之战遗址，结合淝水之战悠久历史建设水上公园，发展历史观光旅游。
       第二，重视主体功能区的治理。根据区域承载能力、开发水平以及今后的发展需求，科学划分重点建设区、优化建设区、限制建设区和禁止建设区。重点建设区主要包括县域的新增建设用地。优化建设区主要包括县城及建制镇老城区。限制建设区主要分布在河流、交通廊道缓冲区、煤矿井田范围、低密度植被覆盖为主，位于建设用地与生态保护区的缓冲地带；禁止建设区包括、水域、煤矿塌陷区，自然保护区、林地、山地、基本农田保护区以等用地区，是经济发展基础差、生态敏感性高的地区，属于重点保护对象，完全不适合城市发展。
       第三，通过“三集中”，加速集约发展。通过工业向园区集中、居住向城镇、新型农村社区集中，农业向规模经营集中，提高土地资源利用集约程度，避免粗放的土地低效利用方式。以县城，马杨（朱马店镇、杨村）组团和新集镇为未来凤台县三大集聚中心，继续壮大县域及次区域中心城镇，同时通过其扩散作用促进全县域城乡一体化发展。
       刚刚发布的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》中明确提出，“四化同步，统筹城乡。推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进城镇发展与产业支撑、就业转移和人口集聚相统一，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。本论文以凤台县为案例，根据城市区域发展的理论以及国家的发展要求，对矿产资源富集县的城乡一体化的现状特征和问题进行了初步的分析，同时对今后的发展重点和路径进行了初步的思考，认为煤矿资源富集县的城乡一体化发展，应高度关注“三大重点”：经济转型、农民安置和沉陷区的综合治理，同时在经济、社会、设施和空间“四个方面”必须采取有效的相关政策。这个初步认识对其他类似矿产资源富集县的城乡一体化的发展也具有一定的借鉴作用。

（作者单位：刘旸翟国方南京大学建筑与城市规划学院；刘复友安徽省城乡规划设计研究院）