宜居城市是世界城市追求的重要目标，我国不断加强城市人居环境建设，宜居城市建设取得了很大成效。坚持以人民为中心的发展思想，实现城市让人民生活更美好的目标，成为新时期一项重要的课题。城市生态修复、功能修补（简称“城市双修”）是城镇化发展阶段和城市工作一系列思想的必然选择，是国家生态文明背景下促进城市发展转型、提升人居环境、建设宜居城市，进而实现可持续发展的有效途径。为加强“城市双修”理论技术和实践方法研究，本文通过对国家“城市双修”试点城市——三亚、景德镇、延安及安徽黄山、淮北等城市双修工作实践考察调研，总结其工作目标、运作模式、理论方法和保障机制等方面经验，探讨了科学推进“城市双修”的原则、内容范畴、工作程序和主要内容，为着力解决城市建设发展中市民关心的痛点、难点问题，治理“城市病”、改善人居环境、转变城市发展方式和实现城市高质量发展提供重要的理论技术支撑和实践指导。

一、“城市双修”背景

       1.国家推进“城市双修”相关政策
       2015年12月，中央城市工作会议上，习近平总书记指出“大力推进城市生态修复，逐步恢复城市自然生态”，“要加强城市设计，提倡城市修补”。《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发〔2016〕6号文件）提出：“有序实施城市修补和有机更新，解决老城区环境品质下降、空间秩序混乱、历史文化遗产损毁等，促进建筑物、街道立面、天际线、色彩和环境更加协调、优美。” “恢复城市自然生态，制定并实施生态修复工作方案，有计划、有步骤地修复被破坏的山体、河流、湿地、植被，积极推进采矿废弃地修复和再利用，治理污染土地，恢复自然生态”。  
       2017年3月，住房城乡建设部下发了《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》，明确将城市双修作为治理“城市病”、提升城市双修能力、推动绿色发展的综合抓手，加快修复被破坏的山体、水体、废弃地和绿地系统，修补基础设施欠账，改造老旧小区，改善出行条件，增加公共空间，保护历史文化，塑造城市时代风貌。2015年4月和2017年4月、7月，住建部分三批确定了58个国家“城市双修”城市试点，其中我省的黄山市、淮北市列入第三批生态修复城市修补试点城市，标志着生态修复城市修补工作在全国开展。
       2.新时期“城市双修”工作的目标任务
       “城市双修”新时期目标任务是以人民为中心的发展思想，着力解决城市建设发展中市民关心的痛点、难点问题，治理“城市病”、不断提升城市人居环境，推进城市高质量发展。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，城市的发展也处在城市更新和高质量发展的关键阶段,城市发展模式正在发生深刻变革。新时期，城镇发展的阶段从追求速度、量的增长到追求品质、质的提升，注重从关注规模扩张的“增量发展”转向关注市民生活质量的“存量发展”。  
       3.新时期“城市双修”工作的地位作用
       (1)“城市双修”是解决“城市病”的重要抓手
       城市生态修复、功能修补新时期工作是一项围绕解决城市问题为导向的工作方法和手段。改革开放以来，我国城市经历了世界历史上规模最大、速度最快的城市化进程。1978年至2018年，全国总人口增长1.5倍，而城镇人口增长4.8倍；城镇人口占总人口比重由17.92%增加到59.58%，平均每年提高1.04个百分点；2018年末我国城市数量已达668个，县城1335个。快速城镇化发展，带来不少城市问题，欠下不少“生态账”“功能账”“民生账”致使城市积累了诸多“城市病”，迫切需要认真加以解决，“城市双修”工作应运而生，成为解决“城市病”的重要抓手。
       (2)“城市双修”是全面提升城市人居环境的重要途径
       人民来到城市，城市让人民生活更美好。通过“城市双修”，全面提升城市人居环境，满足人民对美好生活的向往。通过对城市科学的体检评估，分析城市存在的生态、功能短板，通过实事求是、统筹谋划，因地制宜制定行动方案，解决坚持城市建设发展中市民关心的痛点和难点问题，弥补快速城市发展过程中遗留下来的缺憾。
       (3)“城市双修”是推动城市高质量发展的迫切需要
       为适应中国经济社会发展转型，需要加快城市发展方式的转变，从关注规模扩张的“增量发展”转向关注市民生活质量的“存量发展”。“城市双修”工作是城市从外延扩张转型内涵式提升的有效途径，是实现高质量发展的迫切需要，在新时期具有政治、经济、社会、文化和生态建设等多重意义。

二、国内“城市双修”试点城市实验

       1.国内主要试点城市做法及经验
       (1)三亚市试点做法及经验。
       2015年4月，三亚首次被提出作为“生态修复城市修补”的试点城市，其试点做法及经验主要体现在解决补短板、优形象等方面。
       一是坚持理念更新，力促转型发展。注重突出生态为先，将三亚自然生态空间的保护和利用纳入地方法制轨道；落实民生为本，关注社会民生效果和百姓诉求，注重给市民带来实惠；注重文化构建，保护和修复三亚的山水格局脉络。
       二是坚持行政统筹，技术联合贯穿。按照“行政统筹负责、技术协同贯穿”的组织模式，成立了以书记、市长为主要领导的“双修”工作领导小组，负责整体部署和统筹。与此同时，三亚市协同中规院成立技术工作组，全过程提供技术支持，确保从规划到项目实施不脱节、不走形。
       三是坚持规划引领，标杆项目示范。整体性的、系统性的、面向问题和实施制订近期实施方案和年度行动计划，建立城市“双修”项目库，明确项目类型、数量、规模和建设时序等。
       四是坚持以人为本，重民生强宣传。重视善用媒体力量，动员群众参与，大大提高了人民群众的获得感，使“双修”工作深得人心。
       五是坚持立法保障，立规矩管长远 。利用地方立法权，出台相应的地方法规、政府规章、规范性文件等，确保“双修”在规划、建设、管理上有法可依、有规可循。
       (2)景德镇试点做法及经验。
       2018年12月4日建设部在景德镇召开生态修复城市修补现场会暨试点经验交流会。景德镇试点做法及经验突出表现在“城市双修”时集自然生态修复、城市基础功能提升和城市文化功能复兴于一体，不断传承城市的文化基因。
       一是坚持“一盘棋”思维，“城市双修”强推动。把“城市双修”纳入市委、市政府重要议事日程，作为“一号工程”来推进。健全组织机构，形成强有力的领导机构和高效运转的指挥体系。
       二是突出规划引领，“城市双修”重品质。在充分调研的基础上科学论证，开展生态环境和城市建设调查评估，科学制定试点工作实施方案，以问题为导向，对四大水系、六大山体以及新老城区进行了细致的调查评估，开展网上公众参与，广泛地征求市民意见，梳理突出问题，明确“城市双修”工作重点。
       三是强化行动导向，“城市双修”见实效。从群众最关心的热点、焦点问题入手，围绕环境整治、城市修补、完善功能等方面，谋划和实施了一批“治山理水、显山露水”的项目，一批“修补城市、完善功能”的项目；一批“传承文化、重塑瓷都”的项目。
       四是注重保障实施。建立了城市双修项目集中管理机制，通过开展定期巡查和日常督查，实行季度集中考评，考评结果纳入领导干部考核工作体系，纪检监察部门和组织部门及时跟进监督，确保各项工作高效有序推进。积极争取政策性银行融资贷款，争取国家财政资金补助支持；广泛宣传，形成全城动员、全民参与、全域行动良好氛围。
       (3)延安试点做法及经验。
       2019年8月15日，建设部在延安召开全国“生态修复城市修补现场会暨工作总结会”，其做法及经验主要体现在围绕革命圣地特色，改善人居环境等方面。。
       一是健全工作机制。延安建立了政府主导、部门协同、技术支撑、上下联动的协调推进机制。委托中国城市规划设计研究院设计机构组成全方位、多专业的技术服务团队，全程提供专业技术支撑。
       二是厘清工作思路。围绕重塑圣地特色、改善民生环境为中心，做到“三个坚持”。坚持高点定位、标本兼治；坚持增减结合、新旧相宜；坚持重点施治、微创推进。
       三是明确重点区域。双修工作不四面开花，选择问题最严重、最具代表性的区域率先开始，改造一片、成功一片。以宝塔山为中心将西到枣园、南到火车站、东至飞机场约30平方公里的三山两河地区作为双修重点。
       四是完善规划体系。规划编制上强调顶层设计、专项指导、项目落地、长效管控。
       五是做好顶层设计。制定双修总体规划，确定工作目标、双修策略、行动计划以及保障机制等。提出了“生态延安、圣地延安、幸福延安”的3大目标以及对应的9大优化提升策略。
       (4)安徽试点城市做法及经验。
       安徽省黄山市、淮北市作为全国试点城市，取得了较好成效。
       黄山市的工作特色体现在以城市作为国际旅游胜地的建设目标。一是工作方式形成了自下而上，回应人民诉求，通过问卷调查，了解城市问题。二是从全域统筹谋划，治山水，修复山水生态本底；提绿核，营建田园魅力郊野公园；畅骑行，织补黄山特色骑行道。三是责任明确、分工有序 。
       淮北市双修工作侧重于城市转型发展、采煤塌陷区治理等。一是摸底调查，找出生态问题突出、急需修复的区域；分析城市建设发展存在的问题和短板，明确城市修补重点。二是完善以生态网络为本底，以城市空间规划、特色风貌规划、城市双修专项规划等为支撑“城市双修”规划体系。三是针对突出亟待解决的问题，明确重点工程，确定采煤塌陷地、山体破坏、河道水体污染为修复重点。
       2.国内试点城市实践启示
       (1)“城市双修”坚持的价值理念
       “城市双修”坚持以人民为中心的工作理念，以满足人民日益增长的美好生活需要为目的，关注民生、长远利益、还欠账、补短板，从小微处着手，以满足人民的需求为目标，以绣花功夫推进。着重开展问题集中、各种“城市病”治理，切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题。
       (2)“城市双修”是系统工程
以城市体检评估为基础，结合实际量力而行，分清轻重缓急，体现城市自身特色，统筹谋划，制定行动方案；从项目导向到系统引领，以双修实施方案为统领，示范项目为抓手、统筹布局、有序推进。“城市双修”不是简单意义上的“边边角角修复、修补或填空”式更新，重点是系统性修复城市乃至区域生态系统、创造性修补促使人地和谐的物质空间环境、精细化修补城市基因。
       (3)“城市双修”是共同缔造成果
       “城市双修”是自下而上联动，是系统治理也是一项实践工程，基本工作思路是“发现问题—研究问题—解决问题”，工作中要尊重群众的首创精神。多元主体参与是社会治理的重要特征之一，也是做好双修工作的重要力量。在问题摸排阶段，采用问卷调查、座谈、热线等多种途径主动倾听声音，了解百姓需求，扩大“双修”工作的民意基础，整理归纳确定当前公众最关心、与公众利益最关切、反映问题最突出的城市生态和城市功能问题。在方案制定阶段，坚持统筹谋划、渐进实施，畅通公众参与渠道，体现公众意愿，满足群众需求，形成“城市双修”人人有责的氛围，实现共建共享，提升城市品质。
      (4)“城市双修”需要建立实施的组织、技术、资金保障机制
      “城市双修”各部分工作内容交叉、叠合、统一，工作具有综合性、系统性和整体性。在组织上要建立高规格的政府组织机构和工作有效机制；在城市体检评估、方案制定、项目实施、验收评价等方面，建立一个相对稳定的技术团队跟踪服务机制，全过程提供科学技术支撑和服务；鼓励社会团体、公众为双修工作提供意见和建议，参与决策，做到政府、技术人员、社会共同协作的良好氛围；在资金上发挥好政府资金的引导作用，整合各类政府相关资金，创新投资建设模式。

三、推进“城市双修”工作的基本原则和路径

       1. “城市双修”坚持的原则
       体现“城市双修”任务和特点，坚持城市织补理念，从小微处着手，以满足人民的需要为目标，以绣花功夫推进。坚持以下四个原则。
       以人为本，公众参与。坚持以人民为中心的发展理念，以满足人民日益增长的美好生活需要为目的，着重开展问题集中、公众关注区域的修复修补。
       问题导向，项目带动。尊重自然生态环境和城市发展规律，以问题为导向，明确城市生态环境、公共服务水平、基础设施短板，以实施项目带动,强化“城市双修”工作衔接,增强系统性、整体性。
       因地制宜，突出特色。立足城市发展阶段，尊重城市发展规律，坚持绿色低碳发展，充分把握城市地域特征、历史文化和时代特色，针对突出问题，精准施策，科学确定“城市双修”重点和工作内容。
       统筹兼顾，系统推进。注重“城市双修”各部分工作内容的交叉、叠合、统一，突出工作的综合性、系统性和整体性。坚持统筹谋划、渐进实施，推动城市发展从外延扩张向内涵提升转变。
       2. “城市双修”的重点内容范畴
       “城市双修”是一个持续的过程，各个城市存在的问题不同，解决的方法也就不同，必须要抓住工作重点，体现自身发展要求和特色。在分析研究问题时，必须清晰分析研究的对象和相应的内容范畴，以适应做到分类指导，统筹实施。
      城市生态修复内容包括山体修复、水体治理和修复、绿地系统修复、废弃地修复利用等四个方面。因地制宜采取自然恢复和人工修复相结合的方式，整体保护、系统修复、综合治理，逐步恢复城市中被破坏的自然环境和地形地貌，改善生态环境质量，实现对城市山水格局和自然景观的保护。
       城市功能修补内容包括功能设施、公共空间、城市风貌、老旧地区等四方面的修补。用“更新织补”的理念，补齐城市基础设施短板、提升公共服务水平、优化公共空间、改善出行条件、改造老旧地区、保护历史文化、提升城市特色风貌。解决迫切的民生问题，提升城市品质。
       3. “城市双修”实施路径
       (1)以问题为导向，科学做好城市体检评估。
       “城市双修”通过系统性的现状梳理分析、公众调查并进行问题评估。尊重自然生态环境和城市发展规律，以问题为导向，从整体视角把脉问诊城市发展现状。通过问卷调查、访谈、座谈等方式的公众调查，全方位对城市体检评估。
      “城市双修”评估包括生态评估和城市功能评估。生态评估是对城市建成区及周边的山体、河流、湖泊、内陆湿地、绿地等生态空间开展摸底，分析城市面临的主要生态问题及生态退化主要原因，分级分类梳理，列出实施城市生态修复的项目清单及其优先等级。城市修补基础是以公众关心的“小、细、微”问题为导向，从城市功能设施修补、公共空间修补、城市风貌修补、老旧地区修补四个方面入手，分析城市建设的短板问题
      (2)坚持实事求是、统筹谋划，因地制宜制定行动方案。
      根据基础评估和公众调查结果，按照问题导向、因城施策的原则，结合政府当前工作重点和地方实际，制定“城市双修”行动计划，有针对性地提出具有可操作性的符合当地特点的双修策略，明确“成体系、分阶段、可操作、易落实”的项目库。关注重大民生问题、生态破坏、环境污染、交通拥堵等“城市病”问题，将生态破坏严重、城市问题突出、公众意见较集中的区域作为开展“城市双修”的重点区域，体现公众意愿。提出项目实施对策和建设指引，明确“城市双修”的关键节点和具有示范性、带动性的项目，落实项目责任单位、实施时序和资金安排。
       (3)坚持突出重点、注重实效，科学遴选城市双修项目库。
       项目是“城市双修”的落脚点，以项目为落实行动的具体抓手。确定一批有实效、有影响、可示范的“城市双修”项目，使城市生态环境质量得到明显改善，城市功能和品质得到全面提升，并以此为契机，推进城市转型发展。项目库的选择尊重城市发展规律，结合本地经济社会发展水平，梳理正在实施或待实施的工程项目，着眼存量用地改造，重点解决突出短板，力争做到“花小钱办大事”。项目应聚焦城市生态和功能短板中存在的“环境差、绿量少、交通堵、功能弱、品质低”问题，策划一批亟需整治的项目，形成一批高质量、高效示范工程，并逐步推进实施。在项目选择上防止生搬硬套、大拆大建，杜绝政绩工程、形象工程。
       (4)加强组织领导、鼓励公众参与，科学推进。
       习近平总书记强调，城市党委和政府是城市工作的责任主体。坚持“政府组织、部门合作、基层联动、专家指导、公众参与”的工作原则，成立高规格的 “城市双修”工作领导小组，做好领导和统筹工作。城市双修工作是一项综合性工作，涉及制度机制、规划制定、资金使用等方面，城市党委政府要加强责任落实，加强统筹协调，形成党委政府主要领导亲自抓、分管领导着力抓、相关部门合力抓、全社会共同抓的局面和氛围。
       (5)强化监督考核，建立长效机制

       “城市双修”不仅是一项技术工作，是促进城市综合治理能力提升和城市文明进步工作，是一个城市“内外兼修”的过程。从组织到实施都与规划、建设、管理密切相关，通过考核和制度建设持续推进，明确目标管理和任务要求,采取平时督导和定期考核相结合,加强对 “城市双修”工作的跟踪指导，加强项目验收和绩效评估相关工作，对“城市双修”的实施效果进行评价。通过完善各项制度标准，修补城市治理的方式，提升治理的综合绩效, 推动城市的精细化管理不断完善。通过制定相应的地方性法规、部门管理规定以及专业技术标准，建立完善的长效机制。

四、结语

       “城市双修”是以系统性生态能力的修复、城市功能调整改善为主要内容的重要民生工作，意义重大。双修工作是新时期城市发展阶段解决“城市病”的重要抓手，是全面提升城市人居环境的有效途径，是实现高质量发展的迫切需要。研究发现，“城市双修”应根据各城市资源禀赋及发展阶段调整工作的重点与难点；要因地制宜量身定制“城市双修”方案，同时注重长期、动态管理与维护，修复与管护相结合，才能实现城市的持续、和谐与宜居。在通过试点城市的考察调研基础上，提出的推进“城市双修”工作的原则、内容范畴、工作程序、主要内容等还需要在新的“城市双修”实践应用中不断加以完善，加强理论总结和创新实践方法推广，以期更好地通过“城市双修”，进一步完善城市功能，提升城市品质，加快城市转型升级，提升城市人居环境，推动城市高质量发展，满足人民对美好生活的向往。

参考文献：

安徽省住房和城乡建设厅、安徽省城乡规划院、安徽省城乡规划设计研究院. 安徽城市双修技术导则[S]. 2019.08.

(作者单位：安徽省城乡规划院)