2019年8月29日，习近平总书记主持召开中央财经委员会第五次会议。会议强调要“推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局”。会议还指出我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。新形势下促进区域协调发展，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。
       从发展趋势上来看，“十四五”期间区域中心城市及其城市群、都市圈将成为各类要流动和聚集的主要空间。1978年以来，我国城市化发展取得了巨大成就，但也积累了不少问题。在编制“十四五”城市发展规划时，需要既立足当下解决基本公共服务供给缺口及城市治理能力严重滞后等迫切问题，又需要基于大视野大格局下的谋篇布局。一方面要提高站位和境界，展现高质量发展的“城市高度”（ Urban Height）。另一方面要体现立足市民期待、关注市民需求的温情与温暖，展现高品质生活的“城市温度”（Urban Temperature）。在实现路径设计上要细化研究交通、产业、科技创新、人才集聚、人口等基础性支撑条件对保障发展目标的要求，系统分析实现城市定位及发展目标的支撑性条件，把发展愿景落实在富民强市高质量发展上，把发展愿景体现在富有魅力和温度的高品质城市建设中。

一、充分认识国际城市格局演变及城市发展理念演变趋势

       1.“城市”作为区域的重要载体正发挥着代表国家参与国际竞争日益重要的作用
       进入21世纪，创新资源加速在世界范围内的流动，全球经济进入创新竞争阶段 。哪座城市能占据了世界原始创新、新兴技术与产业发展的制高点，哪座座城市就能影响全球创新资源、经济、文化与政治发展的脉搏，从而确立其在世界城市体系中的地位与优势。并且全球化的核心连结纽带从全球生产网络(GPN，Global production network) 转向全球创新网络(GIN，Global Innovation Network)。全球创新版图变迁的一个重要趋势是“区域”正在取代 “国家”成为创新的主体，“城市”作为区域的重要载体正发挥着日益重要的作用，并且城市发展模式逐步从“资本驱动”（ Capital-driven）走向“创新驱动”（ Innovation-driven）。 从全球城市体系格局看，在纽约、伦敦、东京和巴黎等顶级全球城市继续保持全球资源要素配置主导地位的同时，部分新兴全球城市获得崛起机遇。从全球城市网络节点功能看，除以顶级全球城市为代表的综合型全球城市体现多个领域的竞争力、控制力外，更多的专业型全球城市将在优势专业领域发挥具有竞争力和影响力的网络节点功能。在全球资源配置方式不断创新的情况下，城市将取代国家成为资源配置中心。
       2.全球重要城市更加重视发展理念中的“高线目标”与“底线目标” 双线融合
       随着世界经济重心东移和全球化、信息化的发展，以城市网络为基础条件，全球城市的成员不断扩容，网络体系的覆盖范围相应扩大，网络密度持续加深，全球城市的位序在不断变化中，但始终没有撼动纽约、伦敦、东京、巴黎前四强地位。进入21世纪，在全球范围内掀起一轮国际大都市长期发展战略规划实践浪潮。纽约、伦敦、东京等全球城市纷纷制定其面向未来的发展规划。这些战略规划均突出体现了全球竞争力和可持续发展的双线融合互动（Two-Line Fusion Interaction），在理念上强调具有全球影响力的“竞争性”“高线目标”（ High Line Target）和巨型城市所面临一系列挑战的“生存性”“底线目标”（ Bottom Line Target），更加关注城市领导者的“竞争力”（高质量发展）和居民的“宜居问题”（高品质生活），包括建设韧性城市（Resilient City）等新理念。在城市宜居性方面,这些大城市规划的着重点大多放在与市民生活和宜居城市密切相关的问题上，体现出以人为本、绿色宜居的新理念。从具体问题入手解决关系民生的重大问题。如纽约、东京在制定它们的未来城市规划时，都提出切实的城市发展目标，更加贴近市民生活、体现以人为本的发展理念。

国际上重要代表城市发展理念及实现路径设计示意图

       随着价值链分工深化和资本流动日益频繁，一些具有最密集的网络连通性的城市，逐渐上升到全球城市体系的顶端，成为综合性全球城市。全球城市的模式已经从People follow business转向 Business follow people，城市宜居性和市民活动的地点质量涉及教育、医疗、休闲、生态环境、便利性等各种软环境。以纽约为例，2015年纽约发布 《一个纽约规划》（One New York–The Plan for a Strong and Just City）提出纽约要建设成为“强大而公正的城市”愿景，具体包括了繁荣兴旺的城市（Our Growing, Thriving City）、公平公正的城市（Our Just and Equitable City）、可持续发展的城市（Our Sustainable City）和韧性的城市（Our Resilient City）等4个方面。纽约在其2030远景规划中，提出更加绿色、更加美好、更加可持续发展。虽然在2030远景规划中并没有提出未来产业发展的问题，而且人口与就业是其涉及的重要内容。作为全球重要的移民城市，纽约其远景规划的10项目标中，第1项就预计到2030年要增加100万人口，提出给100万新增人口提供住处。同时，10分钟的可达性公园，减少30%的热排量，包括把90%的水岸线开放为休闲场所，这些都与市民生活密切相关。

二、“十四五”国内城市发展面临的挑战

       1.城市品质改善滞后于经济发展和城市空间扩展的挑战
       城市化快速推进城市实力、面貌的巨大变化，但是在公共服务能力和水平、城市治理能力等方面面临的问题，积累的矛盾到了集中爆发的阶段。“行路停车难、看病难、上学难、住房难”等问题，有的得到了一定程度缓解，有的则随城市的快速发展而日益加重。国际城市发展经验表明，如果不能对社会发展中的突出问题予以有效应对，整个城市的和谐稳定发展基础就会受到严重冲击；
       2.经济结构转型导致的失业和社会结构极化的挑战
       从纽约、伦敦、东京等全球城市发展历程看，在城市转型过程中，一般都经历制造业不断升级换代、劳动密集型产业不断转移导致大量过剩的产业工人面临失业和转岗的问题。同时，全球城市最终就业结构中，高端就业和低端服务业就业都会占相当大的比例，导致收入差距的扩大和社会结构的两极分化。未来30年，长三角上海、南京、杭州、合肥等城市都有可能经历这一痛苦过程，如果处置不当，将会出现经济发展放缓、失业人口增加、贫困人口增多、居民收入差距扩大、生活负担加重、生活成本上升、生存压力增大等一系列问题，并最终导致社会不稳定和一系列公共安全问题。
       3.利益格局更加多元与公共资源配置缺乏公平及调整滞后的挑战
       城市发展到一定阶段，原有帕累托改进式的发展会愈加困难，产业能级、空间结构和利益格局的一系列调整，也将对城市治理发生深刻影响。新一轮建设必然面临不同群体利益诉求的变化，利益分配更趋多极化，城市人口极化和分化现象进一步明显，不同阶层的分化问题有可能日益严重，甚至发生直接冲突。随着社会群体权利意识和参与意识将显著增强，包括外来人口在内的全体市民，将更进一步关注自我发展的各项权利，追求平等的发展权。经济快速发展会掩盖、淡化这些矛盾，但一旦经济发生波动，相应的危机和风险就会引爆。加之网络化社会的不可控性增加，一些显性的问题，如教育、医疗等资源配置不合理、不公平等公共服务等方面的差距问题，就业问题、住房问题、上学问题、老年人保障问题等，甚至在偶然情况下的偶发事件都会成为风险引爆点。在互联网的放大下，任何突发事件的信息传播都有可能引发公共危机，一次不起眼的冲突可能引发社会动荡。
       4.不确定性和未知风险空前复杂的挑战
       随着城市空间和人口分布越来越密集，城市社会组织和矛盾越来越复合，城市经济结构越来越多元，城市发展所面临的不确定性和未知风险空前复杂。面向“十四五”需要超前研究面对人口变化、技术变革、重大项目和事件、重大风险和灾害等多种不确定性，构建富有弹性的城市系统和管理机制，提高风险防御能力、冲击应对能力和自我恢复能力的韧性城市；需要更加深入分析社会各种利益诉求的特殊性和复杂性，认真分析每一项政策出台对社会不同阶层、不同群体的利益影响，公共政策的目标导向必须适应构建和谐社会的需要，统筹兼顾不同社会阶层、群体的利益要求，有效整合社会各阶层之间利益关系，创造让各个阶层和谐共处的均衡社会。

三、“十四五”城市发展新理念与新路径

       根据国际经验，全球城市都拥有与之功能地位相匹配、国际一流水准的公共服务和社会事业，有序、高效并符合国际惯例的社会治理体制，充满活力、特色鲜明的文化生态和创新创业与生活环境。面向“十四五”要从“城市高度”与“城市温度”两个维度，以“高质量发展”和“高品质生活”为落脚点设计体现城市发展战略要求和市民发展需求的新发展理念。
      一是提高站位和境界。站在国家战略和国际化战略的高度为城市未来进行谋划。深化城市创新“软实力”和特色产业体系建构，创造“城市高度”；
      二是体现立足市民期待、关注市民需求的温情与温暖。让市民就业体面、住有安居，幼有优育、学有优教、弱有优扶、劳有所得、病有良医、老有善养,出行顺畅，买用放心、游玩舒适 ,生活有尊严，家庭有保障,都能感受到这座城市带来的获得感、安全感、幸福感等发自内心的认同感，体现“城市温度”；
      三是建设睿智城市（Smart City）和韧性城市。细化研究交通、产业、科技创新、人才集聚、人口等基础性支撑条件对保障核心定位、发展愿景的要求，推动城市发展方式从“外延扩张”向“内涵提升”转型，把发展愿景镶嵌在青山绿水间，构建空间适度、生态宜人的绿色发展体系。构建与国家战略、市民需求、资源禀赋、环境条件、人口布局、产业形态相适应的城市愿景、目标和空间功能布局、城市品质、社会文化环境等实现路径。

       四是推进城市治理体系和治理能力现代化。加强城市治理法规顶层设计，细化具体职责，规范城市系统性权力运行，整合城市治理层级，明确治理主管责任与属地责任关系，完善社会多元主体的参与机制，推进城市治理法治化、系统化、科学化、智能化。

(作者单位：安徽省社会科学院)