编者按：2019年，市政府与安徽大学共建的合肥区域经济与城市发展研究院围绕市委、市政府中心工作，聚焦事关合肥发展的全局性、战略性和前瞻性问题，深入开展了系列课题项目研究，提出了有针对性的对策和建议。现将年度重大课题《长三角一体化战略下合肥都市圈建设研究报告》主要成果精简刊印，供省市领导决策参考。

       都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。合肥都市圈是长三角城市群五大都市圈之一，也是安徽唯一入群的都市圈，推进合肥都市圈一体化发展，并带动安徽携手沪苏浙、实现长三角一体化国家战略至关重要。

一、从长三角都市圈对比中看合肥都市圈特点和一体化水平
      （一）五大都市圈现状特点
       ——跨省合作的南京都市圈。位于长江中下游沿江城市地带核心地区，地跨苏皖两省，是我国唯一跨省都市圈和重要的区域经济平台之一，也是市场化程度较高的都市圈。《长江三角洲城市群发展规划（2016-2020）》也提出要提升南京中心城市功能，促进与合肥都市圈融合发展，打造区域性创新创业高地和金融商务服务集聚区。
       ——毗邻上海的苏锡常都市圈。东邻上海西接南京，拥有昆山、江阴、张家港、常熟等全国百强县，实力强劲，被称为江苏最富裕的都市圈。2002年1月，国内首部经省政府批准的都市圈规划《苏锡常都市圈规划》出台，全面强化苏锡常与上海的功能对接与互动，加快推进沪苏通、锡常泰跨江融合发展。伴随其经济发展潜能的不断发挥，苏锡常都市圈在长三角一体化发展中的承载作用将更加强固。
       ——数字经济引领的杭州都市圈。位于长三角经济圈南翼，以杭州市区为极核，东临上海，北接苏南，全国数字经济发展先行区和浙江创业创新核心区。2018年10月杭州都市圈首次扩容纳入衢州市和安徽黄山市，辐射力、影响力持续扩大，助力其参与国家“一带一路”建设，进一步推动长三角城市群发展。
       ——港城联动的宁波都市圈。以宁波为核心、涵盖舟山、台州、嵊州市与新昌县组团范围，位于长江经济带与南北沿海运输大通道的“T”型结构的交汇点处，紧邻亚太国际主航道要冲，是长三角地区与海峡西岸经济区的联结纽带，也是重要的港口物流基地。宁波都市圈以其显著的民营经济优势，强化共同体发展意识，促进经济社会文化实现全方位、多层次、宽领域的一体化发展。
      ——连贯东中西的合肥都市圈。位于安徽省境内淮河与长江之间（沿河沿江），连贯东中西三大板块的关键节点，长三角西翼增长极。以合肥为中心，涵盖淮南、六安、滁州、芜湖、马鞍山、蚌埠和桐城市，即“1+6+1”。是安徽第一增长极、高质量发展与深层次推动长三角一体化的着力点，由省委省政府主导，成员城市以“共建、共治、共享”为目标，以合作专题为抓手，在体制机制、基础设施、产业融合、社会服务等方面推进一体化，已成为五大发展美好安徽建设的重要引擎。
      （二）长三角五大都市圈一体化水平对比
       通过构建多指标评价体系（见表1），对2013年到2018年长三角五大都市圈多方面一体化水平进行客观评价。所用数据来自于2014—2018年的《中国城市统计年鉴》及都市圈各市统计年鉴及国民经济和社会发展统计公报，空间一体化衡量数据由铁路12306官方网站及高德地图获得。
表1 都市圈一体化评价指标体系

       1.合肥都市圈与长三角其他四大都市圈对比
       整体看，合肥都市圈在经济发展、产业结构、公共服务设施、科技创新和生态环境发展水平等方面与其他四大都市圈存在差距，经济总量指标方面低于四大都市圈，但在涨幅度方面靠前，基本都排在第一、二位。①主要经济指标在绝对值上排名都靠后，但增长率排名靠前，呈追赶型趋势；在产业结构方面，二产占比高，三产比重相对较低，与都市圈所要求的产业结构标准不符合,整体产业结构有待进一步高级化与合理化。②教育、交通和医疗卫生整体水平相对靠后，但在涨幅率方面，除在校学生数，其他指标均排在五大都市圈之首。既反映了公共服务方面前期基础薄弱，差距较大，也反映了近几年医疗卫生和交通方面发展动力较强，潜力可挖，处于快步提升中。③科技创新发展现状差距在逐步缩小，专利授权量涨幅居五大都市圈第二，创新动力十足，政策实施成效显著，未来发展可期。④生态环境发展现状方面，2018年建成区绿地率达41.2%，居五大都市圈第3位，与排在第二的南京都市圈只差0.8%，与排在第一的杭州都市圈只差1.3%，反映了在落实打造“水清岸绿产业优、美丽长江(安徽)经济带”的重大战略决策部署方面取得了一定成效。
       2.合肥都市圈各市之间：
       要素流动性较强，市场开放度较高，同时公共服务设施和环境治理水平有进步。①在市场一体化方面，市场分割指数总体呈下降趋势，即各市之间商品价格差距逐渐缩小，反映各市之间要素流动性较强，市场相互开放程度较高。②在社会空间、环境保护一体化方面排名处于中等位置，说明近年来圈内各市公共服务设施和环境治理水平有所提升。③产业、自然空间、节能减排和创新空间一体化方面排名相对较低，有下降趋势，反映了各市之间在产业发展、交通基础设施、科技创新等方面差距在扩大。意味着仍需大力破除城市间的制度壁垒，提高区域合作和配置资源效率。

       二、从都市圈形成机理看合肥都市圈的优势与短板
       从世界范围内城市发展规律来看，以都市圈建设来实现集约高效、分工合理的跨区域协调发展，是发达国家的普遍做法。
      （一）合肥都市圈的优势
       1.多重国家战略叠加优势。合肥都市圈与长江淮河相连，扼守两大重要水道，既是沿海腹地，又是内陆前沿，作为长三角城市群的西翼支点，是长三角向中西部延伸的重要枢纽和西大门。同时涵盖淮河流域重要节点城市淮南、蚌埠，是国家淮河流域生态文明示范区规划实施区域，加之中部崛起、长江经济带和长三角等独特的多重国家战略叠加优势，正迅速转化为发展优势、竞争优势。
       2.空间范围优势。合肥都市圈在安徽“一圈五区”区域发展新格局中虽说只占六分之一板块，但体量超大，面积和人口几近一半，经济总量接近60%。既是国家主体功能区规划的重点发展区，也是城乡融合发展的地域空间，包含大量农村地区和城乡结合部，处于城市化加速阶段，有着更强的空间承载力和进一步发展潜力。目前空间结构渐成“点轴开发-网状开发布局”之势，以合肥“钟字型”交通网往外延伸辐射，沿轴重点打造合滁宁、合芜马、合淮埠、合六、合铜宜产业发展带，围绕节点城市推动产城融合和圈内城市合作组团，功能各异、互补互动的空间紧密型城市体系逐步形成，有利于高效联动。
       3.中心城市合肥高首位度、高成长性优势。合肥是“一带一路”与长江经济带双节点城市、全国综合交通枢纽，主要经济指标与南京、杭州差距不断缩小，对全省经济转型发展的龙头带动作用不断增强，城市首位度和经济首位度不断提升。
       4.行政协调优势。南京都市圈跨界苏皖两省，各有4市，遵循经济区运行规律，在不完全统一市场条件下，协调难度较大；苏锡常都市圈多中心发展，经济实力和行政地位不相匹配，未能发挥真正实力。合肥都市圈各市同属安徽省行政区域范围，行政边界效应明显，便于省级整合统筹。
       5.科技创新优势。中心城市合肥是全国首个科技创新型试点城市、世界科技城市联盟会员城市，是四大综合性国家科学中心之一。依托合肥地区大科学装置集群，聚焦信息、能源、健康、环境等四大领域，吸引、集聚、整合全国相关资源和优势力量，推进以科技创新为核心的全面创新，实现都市圈各市创新发展的转型。
       6.蓄势爆发的后发优势。核心城市合肥是长三角后发城市，抓住了新一轮国际产业转移和科技革命浪潮，实现了工业强市。虽然目前在总量和平均水平方面与其他都市圈有较大差距，但在增长率方面，基本上都处在领先位置，2019年合肥GDP总量接近万亿，跨入全国省会城市10强。在实力日益增强的合肥带动下，合肥都市圈将会从蓄势待发到爆发。
      （二）合肥都市圈发展的短板
       1.先天不足，发展滞后。起点低，起步慢，从最初的省会经济圈到合肥经济圈，再向合肥都市圈跃升，其空间范围不小，但城区面积不大，城市化水平较低，尤其是六安、淮南、滁州等地，农村人口占比高，乡村面积大，有的甚至是城市化落后地区。以都市圈“三化”基准衡量，合肥都市圈一体化正在推进之中，同城化尚未实现，国际化是合肥最大短板，国际化都市区难觅踪迹。
       2.总量偏小，结构不优。经济总量上排名靠后。一方面，圈内城市规模较小，比如淮南、六安、桐城等市；另一方面，圈内城市综合发展水平相较长三角其他都市圈城市落后，经济结构除合肥以外圈内各市大多以传统制造业为主，经济发展尚未完全实现转型。
       3.一体化水平相对较低。都市圈创建较晚，整体品牌影响力不强，特色不显著，各市发展不协调性较大，比如在交通一体化方面，合肥市与芜湖市、马鞍山市至今高铁尚未贯通，阻碍了圈内城市之间的联动发展，影响了一体化进程。
       4.各市经济联系不强，产业同质化较严重。合肥都市圈相较于长三角其他都市圈，行政性较强，各市自发的经济联系薄弱。圈内城市多以制造业为主，在产业引进方面，相互竞争，尤其主导产业同质化较严重。
       5.中心城市合肥辐射力、带动力不足。合肥市相较于南京、杭州、苏州等市，综合发展水平较低，虽然近几年发展迅速，但仍处于一个快速上升阶段，还处于虹吸效应大于溢出效应阶段，尚未达到具有强辐射力和带动力这一级别的中心城市水平。加之周边都市圈不断发展壮大，中心城市之间竞争也日益激烈，影响了对外吸引力和竞争力，挤压着发展空间。

三、合肥都市圈发展成效与不足
       1.核心城市龙头地位凸显，但成员城市相对较弱。合肥近几年把独具特色的区位优势、国家战略优势和政策叠加优势转化为竞争优势，吸引人力资源、科技资源等创新要素不断流入，成为汇聚各类资源要素的高地，经济发展获得质与量的飞跃，无论在GDP总量，还是进出口总额、财政收入等指标上都在合肥都市圈中排名最高，而有的城市比如淮南每年财政收入还不到200亿元，地方财政举步维艰。
       2.合蚌芜交通优势明显，但其他城市线路偏少。合肥“钟字型”高速铁路网络和日渐成型的公路运输网，辅以都市圈圈内唯一的4E级国际机场新桥机场以及二类水运口岸合肥港，具有突出的交通外联优势；淮河岸边的蚌埠交通条件也较为突出，拥有京沪高铁、京福高铁、合蚌客运专线三条高速铁路，京台（G3）、宁洛（G36）、蚌合（S17）、蚌五（在建）、徐明五条高速公路，同时辅以二类水运口岸蚌埠港，形成了贯通皖北、苏中、苏南直至宁波的河海联运体系。滨江城市芜湖水运条件突出，港口吞吐量和集装箱吞吐量远超同期马鞍山港、蚌埠港、合肥港，但铁路与陆路运输条件一般。圈内其他城市的高速铁路（1-2条）与高速公路数目（1-3条）较少。
        3.同属省辖区利于协调，但互联互通短板明显。圈内各市尚未达到一小时通勤圈标准，各市之间交通基础设施建设严重不足，导致尽管在空间距离上合肥市与蚌埠、滁州、马鞍山、芜湖等市更为接近，但城市间交通基础设施建设严重不足，上述圈内城市与上海、南京、杭州等圈外核心城市时空联系却更为紧密。从现状看，合肥都市圈联系最为紧密的城市组合为芜湖-马鞍山，合肥-六安-淮南，滁州-蚌埠。芜湖-马鞍山，滁州-蚌埠两对城市前往合肥耗时大于前往南京，四市同时也属南京都市圈。合肥都市圈需要重点加强东向发展轴线，发展肥东、定远、含山等中小城市，点轴互动，铺平东向前往长三角的道路。
       4.产业合作不断深化，但同质竞争并存。合淮六产业结构差异明显，互补性较强，产业链分工合作有加强趋势，同时合淮六及桐城、定远等市（县）还有较为长期的农业合作项目。但圈内城市重点产业总体相似度较高，如智能家电产业均为合滁芜的主导产业，难以避免产业同质化竞争行为（如表2所示）。
表2 合肥都市圈内城市重点发展产业

       5.公共服务逐步开放共享，但一体化尚须深入推进。圈内各市积极探索教育合作，推进医疗合作机制建设，达成社保一体化等有关协议，但还需建立相应工作推进实施机制。
       6.合肥科教优势突出，但总体基础仍相对薄弱。作为科技创新人才供应最主要来源的在校大学生数合肥最为富集，常年稳定在62万人左右，但其他城市相对较低，最少的六安才3.6万人。与东部发达地区及全国教育资源密集地区相比，教育投资占比相对较低，整体教育基础仍相对薄弱，对科技支撑作用不足。
       7.外商投资总额稳步增长，但各地结构不平衡，外向度低。合肥、芜湖、马鞍山经济外向程度接近，但实际利用外商直接投资金额最高的合肥也不过30亿多点，最少的淮南才2.38亿美元。
       8.都市圈合作机制逐步成型，但亟待完善。目前建立了合肥都市圈党政领导高层会商制度、常务副市长协调会制以及部门联席会议制度，但这些合作机制重点在市级政府层面，强度不够，同时政府-企业的合作机制以及都市圈内社会组织的合作机制有待完善。
      （二）发展不足的原因分析
       一是圈内部分城市缺乏强烈的合作意愿和足够的耐心，积极性主动性不够。认为在都市圈不但无法（或很少）享受到合肥市发展带来的溢出效应，反而会因合肥快速扩张的虹吸效应增加自身发展压力，失去已有资源要素。尤其是毗邻南京都市圈的滁州、马鞍山、芜湖等地，与南京经济往来更为密切，对融入南京都市圈建设更加主动，不利于合肥都市圈发展壮大。
       二是协调机制不健全，缺乏强有力的推进主体。都市圈办公室是省里与合肥市“双主体”领导，但合肥市与其他城市不存在行政隶属关系，无法通过行政力量有效推动工作开展；同时，由于在省级层面尚未建立健全有效的协调机制，合肥难以充分发挥推进主体的实质作用和领导力。
       三是相关规划落地性差，难以起到引领作用。调研中各市普遍反应合肥都市圈的各类规划发布的数量不少，但由于没有省级统筹，落地性差，实践指导意义并不明显。
       四是交通障碍制约同城化水平。道路交通建设经常存在基本农田占用情况，或属于生态红线保护区，受用地指标限制和较强的生态环境约束性制约，以致项目无法正常开工建设，存在不少断头路，导致圈内各城市交通可达性低，城市间客运和货运往来不够通畅，部分城市与合肥市高铁尚未开通，增加了往返旅客的出行时间成本，极大影响了同城化和一体化进程。
       五是缺乏大项目抓手，产业合作滞后。圈内能够带动各市产业全面发展的大型项目短缺，产业合作缺乏平台；不同城市之间缺乏合理的产业分工，没有形成完整的产业链条，无法有效构建科学的产业分工体系。尚未形成立足各自城市产业的主攻方向和差异化发展格局，未完成从城市产业竞争局面向产业竞合状态的过渡。
       六是都市圈行政区色彩过强。都市圈本应是一种超越行政区经济的经济模式，市场机制是其发展演化的根本动力。合肥都市圈诞生于省会经济圈，原本是行政力量主导的“拉郎配”，圈内所有城市虽同属省辖区范围，但由于核心城市合肥本身正处于发展上升期，虹吸效应强大，溢出效应不足，辐射力不强，凝聚力不够，导致圈内城市横向经济联系弱，尤其对1小时通勤圈外的城市辐射带动作用十分有限。  
      七是公共服务水平差距大，一体化推进有难度。都市圈各市公共服务水平差距较大，在教育方面，合肥市基础教育和高等教育占据明显优势，对周边城市优质师资的虹吸效应明显。在医疗方面，合肥市高水平医疗机构数量较多，服务水平较高，对都市圈内患者更具吸引力。在养老和社保方面，都市圈内各市的对接力度不够，无法实现都市圈居民对相关服务的完全共享。

四、加快合肥都市圈发展必须精准施策
      （一）基本思路与路径
       发展思路：坚持五大发展理念，紧扣“一体化”和“高质量”两个关键，毫不动摇地支持合肥做大做强，提升圈内各节点城市能级，加快同城化、一体化和国际化步伐，建设成为科技创新示范区、战新产业集聚区，长三角具有较强影响力的现代化都市圈；强化区域协同，促进联动发展，对内协同皖江、皖南、皖北三大板块，对外联动相邻都市圈，提升区域整体实力，引领全省高质量协调发展，推动长三角一体化。
主要路径：一是提升省会城市能级。打造合肥成为具有国际影响力的创新之都、国际组织和总部经济集聚区，中部崛起增长极。二是加快同城化步伐。建设合芜马跨市合作区，加快合六经济走廊、合淮蚌产业走廊建设，积极建设合芜、合马、芜滁、合滁、淮滁、合桐宜发展带。三是深化与周边都市圈合作联动。积极参与区域产业分工与国际要素分工，利用有利的区位优势，形成核心引领、组团联动、多点支撑、特色鲜明的空间发展格局。
      （二）政策建议
       1.完善长三角区域协同机制，强化与长三角其他都市圈的合作
       从国家层面争取在长江经济带和长三角一体化战略中应更加突出合肥都市圈的战略地位和作用，并在相关规划和政策中予以体现落实；在区域层面积极推进合肥都市圈与其他都市圈互动互融，鼓励圈内各市与长三角其他省市全方位协同合作，实现生产要素跨区域合理流动和资源优化配置；在政府、企业以及社会主体层面，聚焦国家规划纲要确定的重大事项，与长三角其他城市开展多主体多领域多层次开放对接：在创新共建能力提升方面，推动高新技术企业和产业园区互动，联合组织关键核心技术攻关；在绿色共保防污染方面，开展长江流域上下游横向生态补偿试点，推进建立淮河流域重点区域生态补偿机制；深入联动实施大气、水、土壤环境治理，统一固废危废防治标准，建立联防联治机制；在民生共享便利服务方面，整合不同都市圈文旅、养老、医疗资源，共同推进文化旅游、健康养老、医疗卫生等公共服务领域共建共享。
       2.汇聚人流，扩容空间
       为丰富合肥都市圈城市功能，提升城市能级，真正成为连贯东中西的大都市圈，建议尽快扩容将舒城和桐城两个县级市尽快纳入合肥市，提升合肥的文化品位和旅游功能，促进合肥城市功能多元化，增强合肥对皖西和皖西南的辐射力，助力延伸合肥都市圈势力范围至杭州都市圈，形成两圈互动；建议合肥都市圈下一步可先扩容铜陵，再借助于枞阳、桐城纳入安庆，进而与武汉都市圈和南昌都市圈对接互通。
       3.加强省政府统一协调作用，统筹推进都市圈建设
       建立上下联动、协调推进的工作机制，省政府及省直部门统筹规划编制相关和重大项目布局工作，各市政府部门建立项目清单机制和项目推进机制；省直相关部门定期反馈并检查都市圈工作落实进度与力度，针对工作结果建立奖惩机制；省里对都市圈内重大合作项目给予一定资金配套支持或奖励，在全省范围内协调解决建设用地问题，探索建立重点建设项目用地保障制度。
       4.建立利益协调机制，共享都市圈发展红利
       秉持发展目标兼容、功能定位互补、项目布局合理、产业协调发展的原则，逐步形成都市圈的核心发展目标，增强认同感和圈内城市的凝聚力；建立健全地方财政和税收分享机制，鼓励行业协会、基金会等社会组织共同设立跨区域融合发展投资基金。平衡圈内各方利益，提倡合肥市加大对都市圈内辐射能量并输出利益，并注重对合肥边缘城区建设；摸排都市圈各市的优势产业、主导产业，避免产业恶性竞争，引导产业协调发展，共建园区，形成若干特色产业链和产业集群。

       5.加快基础设施建设，构建都市圈“强辐射、全覆盖”的立体交通网络

       重点解决断头路问题，对年久失修的道路进行升级改造（如加快推进岳武高速东延线、德上高速、合安高速改造扩容），加强圈内城市间交界地的道路修建，加开合肥至各市的城际铁路和高铁，如加快合芜高铁、合淮亳等城际铁路、合肥一舒城-桐城轨道交通等项目建设；完善城际交通体系，对空间距离较短的地区（如六安、桐城），开通城际公交，支持合新六城际铁路途经寿县新桥国际产业园，预留新桥国际产业园站；夯实水运和航运基础设施建设，强化马鞍山郑蒲港与合肥港的货运联系，提升合肥港口吞吐量。强化新桥国家空港经济示范区的航空枢纽地位，加快推进芜湖宣城机场和桐城通用机场等工程建设，大力发展通用航空产业。

       6.公共服务共建共享，普惠圈内所有居民
       探索优质教育资源以合办、设立分支机构或托管等方式逐步向各市发展，搭建跨区域教研协作培训平台，加强教育信息资源交换共享，推进教育大数据资源开放整合；构建合肥都市圈文化产业发展联盟，开展公共文化服务合作，建立文化创意产业园，鼓励各市特色文物、艺术作品相互展示，建立引进、输出双向机制；以合肥综合性国家科学中心建设为统揽，深化各市创业创新机构合作，建立合肥都市圈企业服务联盟，引导企业与都市圈内高校、科研院所及金融机构开展产学研资合作，推动科技成果转化落地；统一建设合肥都市圈远程医疗交互平台，对接圈内优势医疗机构，加快健康信息化建设，打造医联体建设典范，持续优化异地就医结算信息系统，逐步推进居民持卡在各市公立医院实现立即就诊，积极探索都市圈一体化养老服务模式。
       7.环境保护联防联控，建立生态补偿机制
       签订生态环保联防联控合作协议，实现规划、标准、执法、预警、减排“五个统一，多地一体”，对高污染城市提供环境污染治理技术援助；建立环境联合执法工作制度，强化环境执法联动，采取“联动执法，合力治污”；开展联合采样监测和重污染天气分析预警，加强生态环境监测网络建设，共享监测数据；加强突发环境事件应急联动，畅通信息渠道，共享应急资源，协同做好环境应急会商研判、应对处置以及日常培训演练等工作。
       8.出台人才吸引政策，人才引进和落户制度逐步活化，推动区域人才资源共
       搭建网上公共就业创业培训平台，完善人力资源市场供求信息互通共享机制，引导人才按需流动；促进都市圈各类中介、协会等引才平台开放共享，推动人才认定标准互认衔接；实行圈内同城化落户政策，逐步实现大学毕业生引进的“秒批”，并拓展到在职人才引进、留学回国人员引进、博士后入户及其配偶子女随迁；设立人才服务“一站式”平台，实行一站式受理、一次性告知、一条龙服务。
       9.培育民营领军企业，激发都市圈经济发展活力
       加强对优质民营企业的招商引资力度，强化服务；大力培育地理标志注册商标，为各市特色产品提高知名度、增加品牌溢价提供全方位服务；以动产抵押、商标股权质押为手段，搭建企业融资平台；采取全程说理式执法、轻微违法免于处罚的审慎包容监管方式，让民营企业感受到监管执法的“温暖”。
       10.设立合肥都市圈发展基金，强化各城市在专项领域的深度合作