摘要：合肥市加快补齐农村人居环境突出短板，奋力建设生态宜居的美丽乡村，在全省乃至全国起到了示范引领作用。但将美丽乡村建设由中心村向自然村全域推进仍面临诸多困境。只有结合自身实际，巩固拓展农村人居环境整治三年行动成果，持续提升农村人居环境品质，才能加快建设具有合肥特色的生态宜居美丽乡村，打造全域美丽乡村建设的“合肥样本”。
       关键词：合肥市 美丽乡村建设 路径

       习近平总书记曾强调：“中国要强，农业必须强；中国要美，农业必须美；中国要富，农民必须富”。建设美丽中国，必须建设好美丽乡村。近年来，合肥市通过推进美丽乡村建设、农村环境“三大革命”，尽快补齐基础设施、基本服务“短板”，推动合肥城乡一体化走在全省前列，与长三角大城市接轨，已顺利完成2012年确定的“到2020年，规划布点中心村全部达到美丽乡村建设要求”，农村人居环境有了一定改善，为合肥市加快推进全域美丽乡村建设奠定了较为坚实的基础。

一、合肥市加快推进全域美丽乡村建设的政策背景
       推进美丽乡村建设，既是促进农村经济社会发展的重要举措，又是改善农村人居环境，实现乡村振兴战略的重要内容。党的十八大报告中指出要“努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”，第一次提出了“美丽中国”的全新概念，明确了包括生态文明建设在内的“五位一体”社会主义建设总布局。2013年中央一号文件中，首次提出了建设“美丽乡村”的奋斗目标，要求统筹做好城乡协同发展，进一步加快农村地区基础设施建设，加大环境综合治理和生态保护力度，促进农业增效和农民增收，真正提高广大农民群众的幸福感和获得感。自2013年起，农业部正式在全国启动“美丽乡村”创建活动，安徽、浙江、贵州、福建、广西、重庆、海南成为首批重点推进省份，全国1100个村庄成为“美丽乡村”的创建试点。从中央到地方以“美丽乡村”建设为抓手，加快推进全国各地新农村建设的步伐，农村生态文明和美丽乡村建设取得了积极进展。2015年6月1日起正式实施的国家标准《美丽乡村建设指南》对村庄规划和建设、生态环境、经济发展、公共服务、乡风文明、基层组织、长效管理等方面内容，作出了建设要求，给出了量化指标，进一步规范了美丽乡村建设的标准，使美丽乡村建设建有方向、评有依据。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》又提出“把乡村建设成为幸福美丽新家园”的要求。安徽省自2012年启动美好乡村建设（2016年改为美丽乡村），提出“生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美”的建设目标，确定美丽乡村建设范围为中心村（2016年又将乡镇政府驻地建成区整治建设纳入建设范围），明确提出“到2020年，力争全省80%以上的中心村达到美丽乡村建设要求”。合肥市在制定实施意见时，将目标确定为“到2020年，力争全市所有中心村达到美丽乡村建设要求”。2012年以来，合肥市坚持城乡一体化协调发展，并把美丽乡村建设置于“大湖名城、创新高地”建设全局，作为新时期统筹城乡一体发展和生态文明建设的重要载体和抓手，系统谋划，全力推动，围绕美丽乡村“三美三宜”的建设目标，大力推进美丽乡镇、美丽乡村中心村建设、全域环境整治和美丽乡村示范区创建，按照“由点到面”的战略原则，分层分类推进，不断提升农村基础设施建设和基本公共服务水平。2022年发布的《安徽省“十四五”美丽乡村建设规划》中提出“按照全省各县（市、区）国民经济和社会发展水平、人均国民生产总值和农村人均可支配收入、“十四五”乡村发展重点等综合因素，同时衔接乡村振兴分类要求，将美丽乡村建设分为全域推进类、串点成带类、示范带动类等3个模式，统筹推进美丽乡村建设。”其中合肥市属于全域推进类，即全域推进美丽乡村建设，集聚提升类村庄、特色保护类村庄和暂不纳入城市建设规划的城郊融合类村庄，要实现美丽乡村建设全覆盖，率先形成徽风皖韵美丽乡村示范区。新时代对合肥市美丽乡村建设提出了新的要求，特别是安徽省全域纳入长三角一体化发展战略之后，在推动合肥市城乡一体化走在全省前列的同时，与长三角大城市接轨已成为迫切需要。
表1 “十四五”期间合肥市美丽乡村建设类别及数量

数据来源：《安徽省农业农村厅 安徽省发展和改革委员会关于印发安徽省“十四五”美丽乡村建设规划的通知》（皖农社〔2022〕6 号）

二、合肥市美丽乡村建设现状
       合肥市深入学习贯彻习近平总书记关于改善农村人居环境系列重要指示精神，始终把美丽乡村建设作为“三农”工作的重要抓手、统筹城乡发展的有效路径、推进生态文明建设的重要举措。“十三五”期间，全市上下对标“生态宜居村庄美、兴业富民生活美、文明和谐乡风美”的建设要求，着眼中心村“10项整治建设任务”，积极借鉴浙江“千万工程”经验做法，以农村环境“三大革命”“三大行动”为重点，动员各方力量，整合各种资源，科学统筹谋划，严密组织实施，加快补齐农村人居环境突出短板，完成了合肥市2012年确定的“到2020年，规划布点中心村全部达到美丽乡村建设要求”，全市美丽乡村中心村达606个。美丽乡村建设取得了点上有特色、线上有亮点、面上成规模、整体大提升的初步成效。
       （一）环境优化生态美
       近年来，合肥市全面推进农村环境“三大革命”“三大行动”，从农民群众最关心、最直接、最现实的问题入手，大力推进美丽乡村中心村建设，积极开展自然村环境整治，扎实推进“三线三边”环境治理。一是农村厕所革命稳步推进。全市累计已完成各类改厕36万户，全市农村常住农户无害化卫生厕所普及率由2016年底的30.7％提高到目前的94.8％，在全省率先基本实现农村常住农户户用厕所无害化改造，厕所粪污基本得到处理或资源化利用。二是农村生活污水处理率明显提高。85个乡镇政府驻地全部建成污水处理厂（或接入城市管网），乡镇政府驻地、中心村分别实现污水处理厂（接入城市管网）建设全覆盖、污水处理全覆盖，污水治理率分别达60％、80％以上。三是农村生活垃圾治理体系基本建立。纳入农村生活垃圾治理范围的87个乡镇已经实现了全域市场化，农村专职保洁员达1.75万人，农村生活垃圾靠风刮、环境卫生靠突击已经成为历史，全市1.8万个村庄实现常态化保洁。农村生活垃圾分类有序推进，试点村达806个，巢湖市、长丰县和包河区、庐阳区分别进入国家级和省级农村生活垃圾分类试点。农业生产废弃物基本得到有效处理，农药废弃包装物回收处理体系基本建立，建立镇村回收网点725个。
      （二）民生改善生活美
       合肥市美丽乡村建设以提高农村宜居环境和农民生活满意度为突破口，进一步加强村庄道路、饮水安全、垃圾污水处理等基础设施建设，加快推进城乡公共服务均等化水平，完善基础设施管护机制，提升社会公共服务能力，让农民群众有了更多的幸福感和获得感。一是农村基础设施逐步完善。63个乡镇政府驻地建成区完成了“两治理一加强”（治脏、治乱，加强基础设施建设和公共服务）集中治理，落后的集镇面貌得到有效改善。全市20户以上的较大自然村均通达四级以上水泥（沥青）路且具备双车通行条件，村民出行道路泥泞问题得到初步解决。中心村和较大的自然村实现了村庄公共照明。所有行政村全部实现千兆光纤覆盖和4G无线网络覆盖，20户以上自然村光纤覆盖率达98.26%。二是公共服务水平不断提升。新建改建标准化小学、村级卫生室、村级便民服务中心、新时代文明实践站、村民健身场所、文化活动场所等，村民就学、就医、居住、娱乐条件得到明显改善，城乡居民公共服务均等化程度进一步提升。三是长效管护机制初步建立。农村环卫实现了城乡一体化，乡镇政府驻地及较大的中心村农村生活污水市场化管护机制初步建立。建立县乡财政补助、村集体补贴、住户适量付费和社会资助相结合等切实可行的经费分担机制，做到有制度、有资金、有人员，实现垃圾、污水、改厕、绿化、卫生保洁、公共设施维护等长效管护。“一站两体系”建后管护机制成为全省样板。
      （三）产业发展农民美
       产业发展是美丽乡村建设的基础和前提。只有将产业发展同步融入美丽乡村建设规划，美丽乡村建设才能有前景、有后劲。合肥市根据不同乡村的自然条件、资源禀赋，推进农业供给侧结构性改革，大力发展特色优势产业，不断提升农业质量效益。农业产业化经营水平显著提高，农村居民人均可支配收入不断提升。
一是农业绿色发展扎实推进。大力推广测土配方施肥、病虫害绿色防控、绿肥种植以及休耕轮作等技术与模式，主要农作物测土配方施肥技术覆盖率、病虫害统防统治覆盖率分别达90%以上、100%。全市“三品一标”总数达738个，其中无公害农产品354个、绿色食品227个、有机农产品145个、实施农业农村部农产品地理标志登记12个。二是特色优势产业蓬勃发展。“肥西老乡鸡”“长丰草莓”“巢湖银鱼”“合肥龙虾”等一批具有家乡浓郁色彩的“农”字号品牌叫响全省乃至全国。加强传统村落保护和特色景观旅游名镇名村培育，大力发展城郊休闲度假、生态农业观光、民俗风情体验等不同类型乡村旅游，涌现出三瓜公社、崔岗艺术村等游客追捧的“网红村”，成为合肥乡村旅游带动美丽乡村建设的新亮点。截至目前，全市共创建2个中国美丽休闲乡村、5个国家级休闲农业与乡村旅游示范点、3个省级休闲农业和乡村旅游示范县，16个省级休闲农业与乡村旅游示范点，106 个市级休闲农业示范点。巢湖市半汤街道汤山村、长丰县杨庙镇马郢社区、肥东县长临河镇四顶社区、庐江县万山镇长冲村上榜全国乡村旅游重点村。
      （四）社会和谐乡风美
       在美丽乡村建设中，充分发挥农民群众的主体作用以及先进典型的示范引领作用，引导广大农民群众学习先进，争当先进，主动参与乡村治理、环境整治、设施维护。一是增强群众文明素养。开展移风易俗、弘扬时代新风，引导农民群众积极践行社会主义核心价值观。建好用好新时代文明实践中心，建立完善“一约四会”（村规民约、道德评议会、红白理事会、村民议事会和禁毒禁赌会）并充分发挥作用，引导广大农民群众崇尚科学、反对迷信，有效遏制大操大办、厚葬薄养、人情攀比等陈规陋习，及时化解农民群众的矛盾纠纷，弘扬新风正气，培育文明乡风。通过宣传政策、举办文化活动等，提升农民群众的整体文明意识，敬老爱亲、邻里互助、团结友善、保护生态等社会文明行为成为常态。积极开展文明村镇、五好家庭、最美家庭、最美庭院、“好儿女”“好媳妇”“好公婆”等创建评选活动，以正面典型扩大社会影响，增强农民群众参与美丽乡村建设的主动性和积极性。广泛开展农民普法教育，积极“送法下乡”，中心村治安状况较好。二是传承优秀传统文化。保护和传承历史文化遗产是美丽乡村建设的应有之义。合肥市在美丽乡村建设中注重历史文化、红色文化、山水文化、家风文化、农耕文化的挖掘展示和传承保护，加强传统村落和历史文化名镇名村保护，保留和突出传统村落原有的特色资源，并积极融入现代元素，显著提升了美丽乡村建设的内涵和品质。

三、合肥市推进全域美丽乡村建设所遭遇的困境
       尽管从当前实践来看，合肥市美丽乡村建设已取得重大成绩，积累了丰富经验，但将美丽乡村建设由中心村向自然村延伸覆盖也面临诸多困境，比如农村人居环境仍需改善、长效管护机制不健全、建设资金不足等等。
      （一）村庄规划引领不够
       村庄规划滞后于建设需要，自然村分类尚未全面推进，部分建设方案缺乏乡村特色，地域文化特色挖掘不够，建设质量与标准不能满足群众要求。目前合肥市已完成“多规合一”村庄规划编制的行政村仅有45个，仅占全市集聚提升类、城郊融合类、特色保护类行政村总数的5%。不少乡村在美丽乡村建设中缺乏统一规划，有的乡村编制规划也是临时拼凑，对排水、排污、绿化、垃圾处理等实际问题考虑不周，导致规划实施后，乡村环境卫生难有根本改观。
      （二）建设基础仍较薄弱
       目前合肥市已整治、正在整治的村庄只占全市规划保留村庄（全市约16780个自然村，其中规划保留自然村9680个）的21.4%，建设基础仍较薄弱。比如，全市20户以上的较大自然村均通达四级以上水泥（沥青）路且具备双车通行条件，但仍有很多自然村公路网络化水平、硬化率比较低，部分路段、桥梁甚至严重破损，存在安全隐患。
      （三）管护机制仍需完善
       只有实现长效管护规范化、制度化、专业化，才能使农村环境由“一时美”向“时时美”转变。但是目前部分地区长效管护机制仍不健全，重建设轻管护的现象仍然存在。管护措施“粗枝大叶”，缺乏专业的管护团队，管护主体、权责不明晰，乡村建设管理机制有待完善。比如，在“厕所革命”中，由于改厕基数大、早期改厕标准低、部分厕所使用年限长，厕所进入故障和维修高峰期。
      （四）建设投入稍显不足
       美丽乡村建设中一个最大的难题就是建设资金问题。从合肥市美丽乡村建设现状来看，多数地区在建设过程中，还是习惯和依赖政府的投资和专项资金，没有充分发挥市场的作用，社会资本参与不足。美丽乡村建设需要大量的资金支持，仅仅依靠有限的各级财政资金补助无法满足基础设施建设、设备维护管养等各方面需求。再加上资金项目分散，多部门管理，短时间内难以集中投入使用。
      （五）主体作用发挥不强

       美丽乡村建设的主体是农民，农民应主动积极参与，成为美丽家园的建设者、共享者。但是美丽乡村建设过程中，一些乡村干部和农民群众依然存在等、靠、要的思想，调动广大农民发挥主人翁作用，积极、主动参与其中的办法和措施不多，农民的主体性作用没有得到有效发挥。

四、合肥市推进全域美丽乡村建设的路径方案
       虽然合肥市美丽乡村建设已初见成效，但如何由“点”向“面”，探索推进合肥市全域美丽乡村建设的实践路径，仍是当前需要关注的重点议题。在长三角一体化发展背景下，合肥市除了要借鉴长三角其他地区的好经验、好做法，还要结合自身实际，按照因村制宜、各展所长的原则，梯次推动美丽乡村建设的全域谋划，推进资本开发新模式，以社会资本带动投资建设，继续把改善农村生态环境和人居环境作为美丽乡村建设的突破口和主攻点，并建立有制度、有标准、有队伍、有经费、有监督的管护长效机制，巩固拓展农村人居环境整治三年行动成果，持续提升农村人居环境品质，加快建设具有合肥特色的生态宜居美丽乡村，打造全域美丽乡村建设的“合肥样本”。
      （一）完善村庄规划指导
       科学、实用的美丽乡村建设规划是美丽乡村创建工作的前提。只有在规划的指导下，才能更好地统筹协调各方资源和力量，解决美丽乡村建设中面临的各种问题。全面落实“先规划后建设，不规划不建设”的要求，强化村庄分类指导。启动“多规合一”的实用性村庄规划编制工作，科学编制美丽乡村建设规划，细化区域内生产、生活、服务等各区块的功能定位，明确污水、改厕等各类项目建设的时序和要求。规划编制人员要深入基层，摸清实情，广泛征求农民群众的意见。组织和引导广大农民以主人翁的意识和态度参与村庄规划编制。规划成果报批前，要在村庄进行公示，确保农民群众看得见、看得懂。开展“干部规划家乡”行动，鼓励在职在编公职人员回家乡参与乡村规划编制，全面提升全市乡村规划水平。引导投资乡村建设的企业积极参与村庄规划工作，探索规划、建设、运营一体化。
     （二）提升村庄建设能力
      美丽乡村建设不仅仅是生态环境的优化，更是农业整体实力的提升和农民生活条件的改善。只有提升村庄建设能力，才能为美丽乡村建设提供源源不断的内在动能。增强产业支撑。以促进产业发展为总抓手，以一二三产业融合发展为路径，依托美丽乡村建设，因地制宜发展旅游、观光、养老、健康等新兴业态，形成“一村一品”“村村特色”，使农业功能更加拓展、产业业态更加丰富，打造乡村振兴精品线路和品牌，努力形成农业提质增效、农民就业增收和农村繁荣美丽的良好局面。增强科技支撑。加大农村、农业环保技术的创新研发，充分利用在肥高等院校、科研院所、科技企业的技术资源，研发无害化、节能、节水、节地等先进适用技术，为美丽乡村建设提供技术支撑。
      （三）健全长效管护机制
       坚持“建管并重”，把“管”放到更加突出的位置。明确市、县（市、区）政府、职责部门和运维单位责任，建立健全有制度、有标准、有队伍、有经费、有监督的农村人居环境长效管护机制。利用好公益性岗位，合理设置农村人居环境整治管护队伍，优先聘用符合条件的农村低收入人员。明确农村人居环境基础设施产权归属，探索推广“农村社区物业管理”，以市场化方式推动农村厕所、生活污水处理、垃圾处理、村庄保洁等统一规划、统一建设、统一运行、统一管护。[4]积极依法探索建立农村垃圾污水处理付费制度，合理确定缴费水平和标准。落实管护责任人，开展定期和不定期的督察巡查，建立长效管护奖惩制度。
      （四）强化政策资金支持
       要加大财政投入力度，将农村基础设施建设、农村人居环境改善等纳入全市大建设计划，统筹考虑，优先安排，把来自中央、省和市、县不同层级、不同部门的美丽乡村建设资金纳入统一资金池，统一设计方案、统一资金拨付、统一组织实施、统一考核验收，提高美丽乡村建设的资金使用效益和资金安全。探索建立政府引导、社会参与、农民支持相结合的多元化投入机制。[5]鼓励通过政府购买服务等方式，支持村级组织、农民合作社、农村集体经济组织和乡村能人承担美丽乡村建设项目，支持和鼓励金融机构加大对美丽乡村建设的信贷服务。开展村企共建，引导社会力量参与美丽乡村建设。落实党中央国务院鼓励发展民营经济的各项政策和激励措施，将美丽乡村建设项目纳入招商引资目录，吸引民营企业家和城市社会资本到乡村投资创业。
      （五）发挥群众主体作用

       坚持农民主体地位，尊重农民意愿，充分调动农民积极性。充分发挥基层党组织战斗堡垒作用，以及村民理事会、乡贤参事会的自治作用，发动群众、依靠群众，鼓励村民自觉自愿投智、投资、投劳美丽乡村建设，变“要我建设”为“我要建设”。根据村民需求合理确定整治优先顺序和标准，建立政府、村集体、农民等各方共谋、共建、共管、共评、共享机制。组织开展农民喜闻乐见的各项活动如“最美家庭”“最美庭院”等评选，弘扬榜样的力量，激励农民自主参与乡风文明建设。将村庄环境卫生等内容纳入村规民约，深入开展环境卫生红黑榜、积分兑换等活动，提高农民维护村庄环境卫生的主人翁意识。鼓励返乡创业人才、新型职业农民、农民企业家、技术能手等乡村能人积极参与农村基础设施的建设管护工作。可实施“能人回归工程”，从退出领导岗位的干部等能人中，选派一批有意愿去农村干事创业的到村任职“名誉书记”，带领农民一起建设美丽乡村。

（基金项目：2022年合肥市哲学社会科学规划项目“合肥市加快推进全域美丽乡村建设路径研究”。作者简介：徐小满，安徽省社会科学院社会学所助理研究员，研究方向：农村社会学）